Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2011 г. N 13АП-22650/2010.

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2011 г. N 13АП-22650/2010

г. Санкт-Петербург

28 января 2011 г.

Дело N А26-8745/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 января 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Абакумовой И.Д.

судей Загараевой Л.П., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Дороховой Н.Н.

при участии:

от заявителя: Оленичев М.В. - доверенность от 27.09.10;

от заинтересованного лица: Зиновьева А.С. - доверенность от 12.01.11;

от третьего лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22650/2010) Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.11.10 по делу А26-8745/2010 (судья Васильева Л.А.), принятое

по заявлению Администрации Нововилговского сельского поселения

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Апрель"

об оспаривании решения

установил:

Администрация Нововилговского сельского поселения (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 28.05.10 по делу N 05-13/20 о нарушении антимонопольного законодательства. Одновременно администрация заявила ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока на обжалование.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя суд первой инстанции в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек общество с ограниченной ответственностью "Апрель" (далее - общество, третье лицо).

Решением от 02.11.10 суд первой инстанции на основании статьи 117 АПК РФ восстановил администрации срок на обжалование. Этим же судебным актом суд заявление удовлетворил и признал незаконным как противоречащее Федеральному закону от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) обжалованный ненормативный акт антимонопольного органа.

В апелляционной жалобе УФАС просит судебный акт от 02.10.11 отменить, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права и на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что в период с 01.05.08 по 30.12.09 общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Ресурс" (далее - ООО УК "Ресурс", компания) осуществляло техническое обслуживание жилого фонда в Нововилговском поселении на основании договора на оказание услуг по техническому обслуживанию многоквартирных домов Нововилговского сельского поселения от 01.05.08. То есть, данная организация состоит в конкурентных отношениях с третьим лицом. В этой связи, по мнению управления, судебный акт по настоящему делу затрагивает права и законные интересы компании, ввиду чего суд первой инстанции неправомерно отказал антимонопольному органу в привлечении этой организации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора. УФАС также полагает, что заключенный между заявителем и обществом договор от 04.12.09 отвечает всем признакам договора управления многоквартирными домами. При этом управление считает, что отсутствие в этом договоре конкретного перечня коммунальных услуг, предоставляемых ООО "Апрель", и установление меньшего срока его действия не изменяет правовую природу самого договора. С учетом приведенного, по мнению подателя жалобы, этот договор отвечает понятию соглашения, закрепленного в пункте 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, а потому в силу статьи 16 Закона N 135-ФЗ является недопустимым.

В судебном заседании представитель УФАС настаивал на доводах апелляционной жалобы.

Представитель администрации просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Общество, надлежащим образом, извещенное о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, что в силу статьи 156, части 2 статьи 200 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании поступившего от ООО УК "Ресурс" заявления управление приказом от 04.05.10 N 41 (том дела 1, листы 106, 55) возбудило дело N 05-13/20 по признакам нарушения администрацией и обществом "Апрель" статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в заключении договора на обслуживание многоквартирных домов от 04.12.09 N 04/09 без проведения торгов вопреки требованиям части 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и Постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.06 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" (далее - Порядок).

В рамках антимонопольного производства УФАС установило следующее.

01.05.08 администрация (заказчик) заключила с ООО УК "Ресурс" (исполнитель) договор об оказании услуг, согласно которому заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязательства с 01.05.08 по техническому обслуживанию жилого фонда, а также по выполнению работ по вывозу сухого мусора и твердых бытовых отходов с 01.04.08 (том дела 1, лист 91). Исходя из пункта 1.3 договора, коммунальные услуги предоставляются населению Нововилговского сельского поселения и юридическим лицам.

В соответствии с пунктом 3.2 договора он действует по 31.12.08.

В пункте 3.4 договора стороны оговорили, что договор в части оказания услуг по техническому обслуживанию может быть расторгнут каждой из сторон досрочно с предупреждением в письменной форме за два месяца, если такое не последовало, то договор в этой части считается пролонгированным.

На основании пункта 3.4 срок действия договора в части оказания услуг по техническому обслуживанию продлен на 2009 год.

В отношении оказания услуг по вывозу твердых бытовых отходов дополнительным соглашением от 01.04.09 стороны продлили срок действия договора до 31.12.09 (том дела 1, лист 92 оборот).

Однако в уведомлении от 30.10.09 N 348 компания сообщила заявителю о расторжении договора от 01.05.08 в части пункта 1.1 (техническое обслуживание жилого фонда) в одностороннем порядке на основании пункта 3.4 этого договора, а также положений статей 450, 451 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (том дела 1, лист 100).

Фактически договор от 01.05.08 в части оказания ООО УК "Ресурс" услуг по техническому обслуживанию жилого фонда расторгнут его участниками с 01.12.09.

Решением III сессии II созыва Нововилговского сельского поселения от 25.11.09 Главе Нововилговского сельского поселения рекомендовано до проведения конкурса по отбору управляющей компании на управление многоквартирными домами заключить договор на управление многоквартирными домами, содержание и текущий ремонт общего имущества многоквартирных домов, вывоз твердых бытовых отходов и вывоз жидких бытовых отходов с ООО "Апрель" (том дела 1, лист 71).

04.12.09 администрация заключила с обществом договор N 04/09 на обслуживание многоквартирных домов, предметом которого являлось надлежащее содержание и текущий ремонт общего имущества в жилых домах Нововилговского сельского поселения, переданных по акту приема-передачи, техническими паспортами в пределах тарифов на содержание и ремонт общего имущества жилищного фонда согласно перечню работ, отраженному в приложениях NN 2, 3; возможность получения нанимателями и собственниками жилых помещений коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, теплоснабжение) путем надлежащего содержания и текущего ремонта внутридомовых инженерных систем в установленных границах эксплуатационной ответственности с поставщиками таких услуг; вывоз твердых и жидких бытовых отходов (том дела 1, листы 84-85).

Пунктом 6.1 договора предусмотрено, что он вступает в силу с момента его подписания и действует до проведения органом местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации открытых конкурсов в отношении соответствующих многоквартирных домов, но не более, чем три месяца.

Как установил антимонопольный орган, на момент заключения этого договора общие собрания по выбору способа управления многоквартирными домами не проводились, то есть собственники этих домов не рассматривали вопрос о выборе управляющей организации и размере платы за содержание и ремонт жилых домов.

Следовательно, как указал УФАС, подписав этот договор с третьим лицом в нарушение требований жилищного законодательства, заявитель тем самым предоставила обществу преимущества по сравнению с другими управляющими организациями, в том числе ООО УК "Ресурс", предоставляющими аналогичные услуги по управлению многоквартирными домами на территории Нововилговского сельского поселения.

Решением от 28.05.10 антимонопольный орган признал в действиях администрации и ООО "Апрель" нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении договора на обслуживание многоквартирных домов от 04.12.09 N 04/09 без проведения торгов, в нарушение части 4 статьи 161 ЖК РФ и Порядка, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке управления многоквартирных домов Нововилговского сельского поселения (том дела 1, листы 8-12). Ввиду истечения срока действия спорного договора предписание не выдавалось.

Не согласившись с законностью ненормативного акта управления, администрация обратилась в арбитражный суд. Одновременно заявитель просил суд первой инстанции восстановить срок, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, на обжалование решения УФАС.

Изучив причины пропуска администрацией процессуального срока, суд признал их уважительными и, как следствие, восстановил его.

Рассмотрев заявленные требования по существу и признав их обоснованными, суд первой инстанции исходил из того, что заключение спорного договора обусловлено необходимостью обеспечить в зимний период содержание жилых домов, функционирование всех коммунальных систем, техническое обслуживание многоквартирных домов, а также выполнение неотложных работ и услуг, а не определить управляющую компанию. По мнению суда, соглашение, заключенное между заявителем и третьим лицом, не является договором управления многоквартирными домами, а представляет собой срочный договор на техническое обслуживание многоквартирных домов. Одновременно суд первой инстанции принял во внимание, что этот договор заключен в пределах полномочий органа местного самоуправления и по вопросу, требующему срочного разрешения в зимний период после досрочного расторжения соглашения с ООО УК "Ресурс". С учетом приведенного суд пришел к выводу о недоказанности УФАС наличия в действиях администрации и третьего лица вмененного им нарушения антимонопольного законодательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене на основании следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу статьи 16 Закона N 135-ФЗ нормативно установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для целей правового регулирования приведенной статьей под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В числе признаков ограничения конкуренции Закон N 135-ФЗ выделяет сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для признания действий (бездействия) в качестве нарушения статьи 16 Закона N 135-ФЗ надлежит выявить фактические обстоятельства, подтверждающие наступление отрицательных последствий или угрозу наличия таковых в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке.

Поэтому, как правильно указал суд первой инстанции, квалифицируя договор, заключенный между администрацией и третьим лицом, в качестве недопустимого с точки зрения антимонопольного законодательства соглашения, антимонопольный орган обязан доказать, что такое соглашение привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган и (или) хозяйствующий субъект - подтвердить правомерность своих действий. В этом случае правовое значение приобретают направленность соответствующих действий с определенными отрицательными намерениями вопреки нормативным требованиям.

Апелляционная инстанция поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что договор от 04.12.09 N 04/09, заключенный между администрацией и обществом, не может расцениваться в качестве соглашения, подпадающего под императивный запрет, закрепленный статьей 16 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения подразумеваются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с подпунктами 4, 18 пункта 1 статьи 14 названного Закона к вопросам местного значения поселений отнесены организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Как следует из материалов дела, причиной заключения заявителем спорного договора явилось именно необходимость по выполнению обязанностей, законодательно возложенных на администрацию как орган местного самоуправления, по причине досрочного одностороннего расторжения ООО УК "Ресурс" действующего договора об оказании перечисленных услуг.

Материалами дела также подтверждается, что после получения уведомления от компании о расторжении договора и до подписания договора с ООО "Апрель" заявитель в ноябре 2009 года направил всем потенциальным участникам соответствующего товарного рынка (обществам с ограниченной ответственностью ПК "Выбор", "Комфрт", "Эксплуатация, текущий ремонт и обслуживание недвижимости") письма с предложением заключить договор на обслуживание жилого фонда Нововилговского сельского поселения на 3 месяца (с декабря 2009 года до проведения конкурса). Однако вышеперечисленные организации отклонили предложение администрации (том дела 2, листы 27-29).

Следовательно, в спорных действиях администрации не усматривается направленности на ограничение в доступе на рынок других хозяйствующих субъектов. Поэтому апелляционная инстанция считает, что во вменяемом в вину деянии заявителя (заключение договора с обществом) отсутствует так называемый "антиконкурентный" компонент, позволяющий квалифицировать его поведение как нарушение антимонопольного законодательства.

В этой связи суд апелляционной инстанции признает несостоятельными утверждения подателя жалобы о том, что конкуренты ООО "Апрель" были поставлены в неравные условия при получении доступа на товарный рынок, а также лишены возможности получить информацию о предстоящем заключении договора управления многоквартирными домами в Нововилговском сельском поселении.

При этом из решения УФАС, а равно иных материалов антимонопольного дела, не вытекает, что управление исследовало и выявляло, имеются ли иные хозяйствующие субъекты (помимо вышеназванных), способных предоставлять услуги, являющиеся предметом договора от 04.12.09, то есть определило как действительных, так и потенциальных участников соответствующего товарного рынка. Не установлено антимонопольным органом и того, в чем именно выразились неблагоприятные последствия действий администрации для иных организаций, повлекло или могло повлечь такое поведение заявителя ограничение конкуренции применительно к пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, какие именно преимущества получило общество в результате подписания и исполнения спорного договора (принимая во внимание получение третьим лицом убытка по результатам исполнения договора). В материалах дела также не имеется доказательств и того, как рассматриваемое управлением поведение заявителя повлияло или могло повлиять на состояние конкурентной среды на исследованном УФАС товарном рынке (с учетом отказа вышеназванных юридических лиц от заключения договора, аналогичного спорному, и расторжением компанией такого действующего договора).

Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что необходимые для принятия правильного решения обстоятельства управлением не выяснены, отраженная в оспоренном ненормативном правовом акте правовая позиция не аргументирована, а основана на собственном выводе УФАС о наличии в деяниях заявителя нарушений Закона N 135-ФЗ.

Более того, как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, что в период с 03.12.09 по 03.03.10 заявитель провел собрания в форме заочного голосования с собственниками жилых помещений многоквартирных домов. По итогам этих собраний заключены договоры управления многоквартирными домами Нововилговского сельского поселения с ООО "Апрель".

В отношении 36-ти квартирных домов, где собственники помещений не определились с выбором способа управления, 25.06.10 заявитель объявил конкурс по отбору управляющей организации. Согласно протоколу конкурсной комиссии от 02.08.10 N 1 на участие в конкурсе не поступило ни одной заявки (том дела 2, листы 13-15).

Приведенные обстоятельства в совокупности подтверждают позицию администрации о том, что заключение договора с обществом от 04.12.09 N 04/09 явилось вынужденной мерой, направленной исключительно на обеспечение прав и законных интересов населения Нововилговского сельского поселения.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно признал недействительным как не соответствующее положениям антимонопольного законодательства и нарушающее права администрации обжалованный ею ненормативный акт управления.

Суд апелляционной инстанции отклоняет утверждение антимонопольного органа о неправомерности отказа суда в удовлетворении его ходатайства о привлечении ООО УК "Ресурс" к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора. В данном случае как результат признания антимонопольным органом позиции ООО УК "Ресурс" обоснованной является решение, обжалованное администрацией в рамках настоящего спора, и которая исследована судом при оценке законности ненормативного акта управления. Одновременно в своем решении УФАС отразило, что в его компетенцию не входит рассмотрение вопроса о расторжении компанией договора на оказание услуг по техническому обслуживанию многоквартирных домов Нововилговского сельского поселения от 01.05.08 б/н (лист 6 решения от 28.05.10; том дела 1, лист 10 оборот). Поэтому апелляционная инстанция соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что судебный акт по данному арбитражному делу не затрагивает права и законные интересы компании, а следовательно, отсутствовали фактические и правовые основания для ее привлечения к участию в настоящем судебном процессе.

Учитывая изложенное, жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Безусловных процессуальных оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов и ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьей 268, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.11.10 по делу А26-8745/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

И.Д. Абакумова

Судьи

Л.П. Загараева И.Г. Савицкая