Заключение на проект федерального закона N 383060-4 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового Управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 февраля 2007 г. N вн 2.2-1/674
по проекту федерального закона N 383060-4 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы С.А. Поповым
(первое чтение)

Названным проектом предлагается утвердить и ввести в действие общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации - Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (приложение 1), Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации (приложение 2), Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации (приложение 3) (далее - Устав внутренней службы, Дисциплинарный устав и Устав гарнизонной и караульной служб), а также распространить действие названных уставов на военнослужащих других войск, воинских формирований и органов.

Отметим, что действующим законодательством утверждение общевоинских уставов отнесено к полномочиям Президента Российской Федерации (подпункт 11 пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об обороне").

Полагаем, что концепция предлагаемого законопроекта нуждается в доработке в части предмета законодательного регулирования. Следует отметить, что большинство содержащихся в общевоинских уставах положений не требует законодательного закрепления. Такие, например, как порядок проводов военнослужащих, уволенных в запас, либо форма увольнительной записки, либо вопросы, касающиеся детального регламентирования полномочий тех или командиров (начальников), прав и обязанностей военнослужащих в части внутренней, гарнизонной и караульной службы, в том числе примеров исполнения тех или иных команд, музыкальных сигналов, схем построения и других, а также прав конкретных командиров (начальников), например, по вынесению дисциплинарных взысканий. Такие вопросы могут быть урегулированы на уровне подзаконного акта.

В то же время в ряде предлагаемых уставов имеются положения, которые в силу своей значимости должны регулироваться федеральным законом, такие, например, как применение и использование оружия (см. пункты 11 и 12 Устава внутренней службы и пункты 137, 138, 176, 184, 191, 192, 201, 205 Устава гарнизонной и караульной службы). Положения, связанные с ограничением прав и свобод, требуют закрепления в федеральном законе, однако, на наш взгляд, вопрос о том, в каком федеральном законе целесообразно разместить соответствующие нормы, требует дополнительной проработки.

Кроме того, полагаем излишним в статье 4 законопроекта фактическое закрепление перечня федеральных органов исполнительной власти, в которых предусматривается военная служба, поскольку указанный вопрос относится к предмету регулирования закона "О воинской обязанности и военной службе".

Также обращаем внимание, что в связи с изменениями в законодательстве указанные общевоинские уставы не вполне соответствуют действующему законодательству в области уголовной, административной, дисциплинарной и иной ответственности, как в части терминологии, так и по существу, а также содержит ряд норм, которые не должны относится к их предмету.

Так, не соответствует Федеральному закону "Об обороне" и другим федеральным законам, а также действующей структуре федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента Российской Федерации N 649 от 20.03.2004 г. с последующими изменениями) приведенные в проекте наименования названных органов, а также некоторых войск и служб (см. статью 4 проекта и преамбулы общевоинских уставов - приложения 1-3 проекта). Например, вместо Государственной противопожарной службы используется наименование "Государственная противопожарная служба Министерства внутренних дел", а вместо Федеральной службы охраны Российской Федерации - "Главное управление охраны Российской Федерации". При этом в действующей структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует упоминание о Федеральном агентстве правительственной связи и информации, которое указывается в проекте. Отметим, что использование в данном проекте полных наименований некоторых федеральных органов исполнительной власти, а не условных их обозначений, не соответствует законодательной практике.

В общевоинских уставах неудовлетворительно решаются вопросы административной, уголовной ответственности, материальной и дисциплинарной ответственности. Так, например, в пункте 28 Устава внутренней службы указано, что за преступления против установленного порядка несения военной службы военнослужащие несут ответственность по Закону "Об уголовной ответственности за воинские преступления", что противоречит Уголовному кодексу Российской Федерации (УК РФ). Однако согласно статье 8 УК РФ основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного именно в УК РФ (см. также раздел XI. Преступления против военной службы, статьи 331-352).

В пункте 23 Устава внутренней службы содержатся положения, касающиеся привлечения военнослужащих к административной ответственности на общих основаниях, неприменения к ним "административных взысканий", установленных законодательством Российской Федерации, в том числе и "исправительных работ", что не должно быть предметом данного Устава. В этой связи обращаем внимание, что согласно статьям 1.1 и 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) именно в КоАП РФ устанавливаются, в частности, общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний и правил их применения; порядок производства по делам об административных правонарушениях. Так, в частности, в КоАП РФ установлены общие положения об административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания (статья 2.5), неприменение в отношении военнослужащих таких видов административного наказания, как административный штраф (см. статью 3.5), административный арест (см. статью 3.9), административное выдворение за пределы Российской Федерации (см. статью 3.10), а также особенности производства по делам об административных правонарушениях в случае необходимости привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности (см., например, статью 28.9) и другие. При этом в действующем КоАП РФ уже не используется термин "административное взыскание", так как вместо него употребляется понятие "административное наказание". Освобождение военнослужащих от всех видов административного наказания, что предусматривается проектом, также не соответствует КоАП РФ (см. вышеуказанные статьи). Более того, в КоАП РФ отсутствует такой вид "взыскания" как "исправительные работы" (см. статью 3.2).

В пункте 27 Устава внутренней службы предусматривается, что материальную ответственность военнослужащие несут в соответствии с Положением о материальной ответственности военнослужащих. При этом не учитывается, что указанный вопрос регулируется Федеральным законом "О материальной ответственности военнослужащих".

Что касается вопросов дисциплинарной ответственности, которые предлагается регулировать общевоинскими уставами, то их следует согласовать с законодательными актами, принятыми в 2006 году, по иному решающими вопросы ответственности военнослужащих (см., например, Федеральный закон от 4.12.2006 г. N 203-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности военнослужащих" и Федеральный закон от 1.12.2006 г. N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста"). Так, Федеральным законом от 4.12.2006 г. N 203-ФЗ были внесены изменения, в том числе, и в Федеральный закон "О статусе военнослужащих". В настоящее время Федеральным законом "О статусе военнослужащих" с учетом внесенных в него изменений подробно регулируются, в том числе, основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности (см., например, главу III "Обязанности и ответственность военнослужащих. Производство по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими"). В соответствии со статьей 28 указанного Федерального закона военнослужащий привлекается к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Общевоинскими уставами должны регулироваться лишь некоторые вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью, например, полномочия командиров по применению дисциплинарных взысканий, за исключением дисциплинарного ареста, а также порядок учета и снятия дисциплинарных взысканий, в том числе дисциплинарного ареста и другие (см. статьи 28.4, 28.6-28.10 указанного Федерального закона).

В этой связи положения пункта 24 Устава внутренней службы о том, что основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности устанавливаются, по сути, только Дисциплинарным уставом, не основан на действующем законодательстве. К тому же сформулированные в Дисциплинарном уставе основания привлечения к дисциплинарной ответственности не соответствуют статье 28.2 вышеупомянутого Федерального закона. Согласно этой статье военнослужащий привлекается к дисциплинарный ответственности за дисциплинарный проступок, то есть связанный с нарушением воинской дисциплины, тогда как проектом в пункте 24 этого Устава предусмотрена также ответственность за нарушение норм морали и воинской чести.

Не соответствует действующим редакциям указанных федеральных законов также имеющиеся в Дисциплинарном уставе терминология, виды дисциплинарных проступков, в том числе и грубых, перечень и виды применяемых дисциплинарных взысканий и иных мер, сроки и порядок их наложения, полномочия командиров (начальников), права военнослужащих в ходе разбирательства, основания и порядок освобождения из-под ареста и другие. Так, например, в отличие от пункта 2 статьи 28.5 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в котором перечень грубых дисциплинарных проступков содержит 19 наименований, в приложении 5 к статье 100 Дисциплинарного устава насчитывается 9 таких проступков.

С другой стороны, в названных Уставах, по сути, отсутствует регулирование вопросов, связанных с досудебным производством по материалам о грубых дисциплинарных проступках и направлением их в гарнизонный военный суд для применения дисциплинарного ареста. Однако в соответствии со статьей 3 Федеральный закона "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" указанные вопросы должны осуществляться в соответствии в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и общевоинскими уставами.

Отметим несоответствие терминологии законодательного акта содержащихся в проекте положений, таких, например, как "...непосредственно виновные в таком позоре, подлежат суду..." (пункт 5 раздела "Боевое знамя воинской части" Устава внутренней службы).

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков