Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2011 г. N 18АП-840/2011.

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2011 г. N 18АП-840/2011

г. Челябинск

"01" марта 2011 г.

Дело N А07-12653/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22 февраля 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 марта 2011 года

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Ермолиной Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Исаева Егора Анатольевича на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.11.2010 по делу N А07-12653/2010 (судья Чаплиц М.А.).

В заседании приняли участие представители:

заместителя начальника управления государственного дорожного надзора Российской Федерации по Республике Башкортостан - Давлетов Салават Файзерахманович (паспорт, доверенность 02 АА N 0279338 от 20.09.2010);

управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан - Давлетов Салават Файзерахманович (паспорт, доверенность 02 АА N 0279338 от 20.09.2010).

индивидуальный предприниматель Исаев Егор Анатольевич (далее - предприниматель, заявитель, ИП Исаев Е.А.) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконными действий должностного лица - начальника управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан Мережко С.Н. (далее - заинтересованное лицо, должностное лицо), по изданию приказа от 17.06.2010 N 345ф о проведении внеплановой выездной проверки деятельности предпринимателя, а также о признании недействительным приказа от 17.06.2010 N 345ф.

Определением суда первой инстанции от 12.08.2010 к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица привлечено: управление государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан (далее - управление, УГАН).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена: администрация городского образования г. Стерлитамак (далее - администрация).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 29.11.2010 по настоящему делу в удовлетворении заявленного требования отказано.

Предприниматель не согласился с указанным решением, считает, что выводы, изложенные в нем, не соответствуют обстоятельствам дела, не полно выяснены обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела и неправильно применены нормы материального права.

В апелляционной жалобе просил решение суда отметить, заявленное требование удовлетворить.

В обоснование доводов жалобы полагает, что оспариваемые действия и приказ заинтересованного лица не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Заявитель отмечал, что решение Совета городского округа г.Стерлитамак Республики Башкортостан от 29.04.2008 N 2-3/3з не является нормативным актом, устанавливающим лицензионные требования и условия, а у должностных лиц управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан отсутствуют полномочия по проведению контрольных (надзорных) функций по соблюдению лицензиатом правового акта муниципального органа.

Со ссылкой на ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" заявитель указывает на то, что обращения и заявления, не позволяющее установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, и не содержащие сведений о фактах, указанных в ч.2 данной статьи, не могут являться основанием для проведения внеплановой проверки.

По мнению заявителя незаконным является также вывод суда первой инстанции о том, что обжалование действий должностного лица управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан является неправомерным.

Управление государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонило ее доводы, считает, что решение суда является законным и обоснованным, а также считает, что обращение администрации от 20.05.2010 N 18-865ф "о несанкционированном выходе на муниципальные маршруты транспортных средств ИП Исаева Е.А." является основанием для назначения проверки.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заявителя и третьего лица не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствии представителей заявителя и третьего лица.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Исаев Егор Анатольевич зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Октябрьскому району г. Уфы Республики Башкортостан за основным государственным регистрационным номером 304027620800142 (т.1, л.д. 16).

ИП Исаев Е.А. осуществляет перевозку пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) на основании лицензии от 28.12.2006 N АСС-02-01113063 (л.д. 15).

Управлением государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан 20.05.2010 от администрации г.Стерлитамак получена информация о несанкционированных выходах на муниципальные маршруты городского округа г.Стерлитамак транспортных средств предпринимателя Исаева Е.А. при выполнении им лицензируемой деятельности (л.д. 28).

В соответствии с Приказом Управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан от 17.06.2010 N 345ф, подписанным и.о. начальником Управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан Мережко С.Н., назначена внеплановая выездная проверка деятельности ИП Исаева Е.А. с целью установления выполнения предпринимателем обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных Федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, требований законодательных, нормативных правовых и нормативно-технических актов, регламентирующих деятельность на автомобильном транспорте (л.д. 17). Проведение проверки поручено старшим Государственным инспекторам отдела автотранспортного надзора Ахметову А.Т., Крайневу А.В., государственному инспектору Якупову Б.А.

Не согласившись с таким приказом и.о. начальника управления Мережко С.Н., считая его незаконным, нарушающим его права и законные интересы, предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что приказ от 17.06.2010 N 345ф вынесен государственным органом в рамках предоставленных полномочий, действия по его изданию законны, доказательств, подтверждающих нарушение при вынесении приказа действующего законодательства, а также прав и законных интересов предпринимателя, заявителем не представлено. Кроме этого, и.о. начальника УГАН по Республике Башкортостан Мережко С.Н. является ненадлежащим ответчиком.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.

При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании подпункта 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 128-ФЗ) лицензированию подлежат, в частности, перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Согласно статье 2 Федерального закона N 128-ФЗ лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

На основании подпункте "б" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 (далее - Положение о лицензировании), к лицензионным требованиям и условиям при осуществлении перевозок пассажиров, в частности, относится соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров.

В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления лицензионными органами контроля за соблюдением условий, предусмотренных в лицензиях на перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом в Российской Федерации, а также в международном сообщении, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 24.07.1997 N 82, лицензионный орган проводит контроль за выполнением установленных в лицензии условий осуществления разрешенного в ней вида деятельности владельцами только тех лицензий, которые выданы либо зарегистрированы этим органом.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что в соответствии с Положением о проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по регулярным муниципальным маршрутам на территории городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, утвержденным данным решением Совета, в июле 2009 был проведен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок и определены следующие победители - ООО "Транспортник", Стерлитамакское пассажирское автотранспортное предприятие - филиал ГУП "Башавтотранс" и Стерлитамакское грузовое автотранспортное предприятие - филиал ГУП "Башавтотранс".

На основании результатов конкурса между администрацией городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан и вышеуказанными победителями были заключены договора на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по регулярным муниципальным маршрутам на территории городского округа город Стерлитамак РБ (маршруты N N 30, 31, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 8а).

Администрацией городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан были утверждены паспорта данных регулярных муниципальных маршрутов и расписания (графики) движения автотранспорта по регулярным муниципальным маршрутам.

ИП Исаев Е.А. не принимал участия в конкурсе, не заключал с администрацией городского округа город Стерлитамак договора на осуществление пассажирских перевозок по регулярным муниципальным маршрутам, т.е. осуществляет перевозку пассажиров незаконно, нарушая лицензионные требования, предусмотренные подпунктом "б" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637, к лицензионным требованиям и условиям относятся установленные законом и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требования по организации и осуществлению перевозок пассажиров. ИП Исаев Е.А. с января 2010 несанкционированно, без заключения договора и согласования паспортов маршрутов и расписания движения автотранспорта по регулярным муниципальным маршрутам, осуществлял перевозки пассажиров по маршрутам NN 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28 дублирующим муниципальные маршруты N N 31, 32, 33, 35, 36, 37, 38.

Данный факт подтверждается актами комиссии от 18.01.2010, 19.01.2010, 20.01.2010, 03.02.2010, 04.02.2010, 05.02.2010, созданной постановлением администрации городского округа г. Стерлитамак от 15.01.2010 N 12.

Регулярные муниципальные маршруты пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан утверждены решением Совета городского округа город Стерлитамак от 29.04.2008 N 2-5/11з (Приложение N 1 к данному решению). Маршруты NN 20,21,22, 23, 25, 26, 27, 28 в этом перечне отсутствуют.

Как правильно отметил суд первой инстанции администрация городского округа не имела возможности проверить наличие у ИП Исаева Е.А. соответствующих технических и организационных возможностей по обеспечению контроля за выпуском и работой автобусов на линии, т.к. ИП Исаев Е.А. не представлял заявки на участие в конкурсе, следовательно, у него отсутствуют указанные возможности. Тем самым, предприниматель своими действиями подвергает опасности жизнь и здоровье неопределенного круга лиц, пользующихся его услугами по пассажирским перевозкам, и создает угрозу безопасности другим участникам дорожного движения.

Основанием для проведения мероприятий по контролю (внеплановая проверка) в целях установления выполнения предпринимателем обязательных требований к товарам и услугам, установленным Федеральными законами и нормативными актами, регламентирующих деятельность на автомобильном транспорте, послужил спорный приказ от 17.06.2010 N 345ф. При этом в качестве основания для вынесения данного приказа указано, что Управлением государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан 20.05.2010 от администрации г.Стерлитамак получена информация о несанкционированных выходах на муниципальные маршруты городского округа г.Стерлитамак транспортных средств предпринимателя Исаева Е.А. при выполнении им лицензируемой деятельности.

На основании подпункта "а" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" основными функциями в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта являются, в том числе осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения.

Следовательно, приказ от 17.06.2010 N 346ф вынесен УГАДН по Республики Башкортостан правомерно в рамках предоставленных полномочий и в связи с поступлением соответствующей информации.

При этом доказательств, свидетельствующих о неправомерности и незаконности приказа УГАДН по Республике Башкорстан, заявителем не представлено.

01.05.2009 вступил в силу Федеральный закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Судом первой инстанции учтено, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного лицензионного контроля (надзора) до 1 января 2011 года (часть 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ).

На момент принятия оспариваемого приказа соответствующие положения Федерального закона N 294-ФЗ о порядке организации и проведения проверок соблюдения лицензиатом указанных требований и условий не действовали, а Положение о лицензировании отсылает к соответствующим нормам Федерального закона N 134-ФЗ.

Типовая форма приказа утверждена Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141, принятым на основании Федерального закона N 294-ФЗ, нормы которого не применяются к лицензионному контролю.

В оспариваемом приказе содержатся сведения о лицах, проводивших проверку, предмете, цели, задачи, сроки, а также перечень нормативно-правовых актов, обязательные требования которых подлежат контролю при проверке возможности выполнения предпринимателем лицензионных требований и условий.

Действующим законодательством, а именно Федеральным законом N 128-ФЗ, Положением о лицензировании предоставлено право лицензирующему органу проверить возможность выполнения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок.

Также суд апелляционной инстанции отмечает правомерность вывода суда первой инстанции о том, что и.о. начальника УГАН по Республике Башкортостан Мережко С.Н. не является надлежащим ответчиком по делу, поскольку данное должностное лицо при подписании приказа действовало от имени Управления, следовательно, самостоятельно выступать в качестве ответчика не может.

Подписывая оспариваемый приказ, и.о. начальника Управления Мережко С.Н. выполнял должностные обязанности, установленные должностным регламентом, и не является тем должностным лицом, ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) которого подлежат обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Требования ИП Исаева Е.А. заявлены не к управлению, как государственному органу, на которого в силу действующего законодательства возложены соответствующие обязанности, а к должностному лицу - исполняющему обязанности начальника Управления государственного автодорожного надзора по Республике Башкортостан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, который не может самостоятельно выступать ответчиком по такому спору, а лишь возглавляет этот государственный орган на данный момент, как руководитель управления обладает функциями административного контроля лишь в отношении своих подчиненных.

Вывод о том, что иск заявлен к ненадлежащему лицу следует из Закона N 128-ФЗ, Положения и Административного регламента, а также Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, где в статье 197 отдельно как должностные лица поименованы лишь судебные приставы-исполнители. При этом иным законом, в том числе лицензионным законодательством, руководитель территориального управления (УГАН) Федеральной службы по надзору в сфере транспорта как должностное лицо, самостоятельно осуществляющее права и обязанности лицензирующего органа, а значит несущего самостоятельную ответственность за действия (бездействие) и принимаемые от имени этого органа решения, специально не указан.

В силу части 1 статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при подготовке дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно отвечать по иску, арбитражный суд может по ходатайству или с согласия истца допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим.

Между тем согласно части 6 статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле в качестве соответчика.

Учитывая законность издания приказа от 17.06.2010 N 345ф, заявителем не представлены доказательства нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для удовлетворения требований заявителя не имелось, поэтому решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления ИП Исаева Е.А. является законным и обоснованным.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.11.2010 по делу N А07-12653/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Исаева Егора Анатольевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

Е.В. Бояршинова Н.Г. Плаксина