Заключение на проект федерального закона N 274969-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о квотировании рабочих мест для отдельных категорий граждан) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 июня 2006 г. N вн. 2.2-1/1957
по проекту федерального закона N 274969-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному членом Совета Федерации С.А. Шуваловым и депутатом Государственной Думы А.Н. Хайруллиным
(первое чтение)

Изучив проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

1. Законопроектом (статья 2) предлагается внести изменение в статью 21 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"), дополнив ее новой частью, согласно которой на работодателей возлагается обязанность по внесению в бюджеты субъектов Российской Федерации ежемесячной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в случае невыполнения или невозможности выполнения ими установленной квоты для приема на работу инвалидов.

Вместе с тем, изменения в другие законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие ответственность работодателей в области трудоустройства и занятости, законопроектом не предусматриваются. Поэтому вне зависимости от факта внесения обязательной ежемесячной платы работодатели будут привлекаться к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты в соответствии со статьей 5.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Таким образом, в рамках законодательства Российской Федерации работодатели будут обязаны создавать и резервировать рабочие места для трудоустройства инвалидов в целях соблюдения статьи 24 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и статьи 5.42 КоАП и одновременно вносить обязательную ежемесячную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида, как это предусматривается данным законопроектом.

Следует также иметь в виду, что установление в статье 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" обязанности работодателей по внесению ежемесячной платы требует также корректировки положений статьи 24 этого Федерального закона, в которой перечислены обязанности работодателей в обеспечении занятости инвалидов, где такая обязанность не указана.

Обращаем внимание, что из законопроекта с достаточной точностью неясно, что понимается под записями "невыполнение установленной квоты" и "невозможность выполнения установленной квоты". Полагаем необходимым в целях единообразного понимания указанных терминов всеми участниками правоотношений (работодателями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и инвалидами) раскрыть эти понятия в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

2. В отношении предлагаемых изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (статья 3 проекта) сообщаем следующее.

Статья 13 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"), которую законопроектом предлагается дополнить пунктом 3, никакого отношения к тексту предлагаемого дополнения не имеет.

Помимо того, что данная статья уже включает в себя семь пунктов, она посвящена специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов управления социальной защитой населения: определяет их виды; содержит перечень основных направлений деятельности таких учреждений; устанавливает категории несовершеннолетних, принимаемых в эти специализированные учреждения, и основания приема несовершеннолетних в такие специализированные учреждения; определяет права должностных лиц.

По-видимому, речь должна идти о дополнении статьи 19 ("Органы службы занятости") указанного Федерального закона.

На наш взгляд, предлагаемая проектом для включения в данный Федеральный закон редакция пункта 3 нуждается в существенной корректировке по следующим основаниям.

Применение принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетнему возможно не только в случае освобождения его от уголовной ответственности, но и от наказания (статья 92 УК РФ, статья 432 УПК РФ, абзац третий пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", подпункт 13 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"). В этой связи и с учетом специфики предлагаемого проектом перечня категорий несовершеннолетних, на которых распространяются положения нового пункта 3, полагаем целесообразным в данном пункте говорить о "несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности и наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия".

В соответствии со статьей 15 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" специальные учебно-воспитательные учреждения органов управления образованием бывают открытого и закрытого типов. В отличие от учреждений закрытого типа, в учреждениях открытого типа несовершеннолетние не содержатся. Поэтому использование в тексте нового пункта 3 формулировки "вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений" применительно к учреждениям открытого типа не совсем правильно.

Ни Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", ни Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" не предусматривают такого вида учреждений для несовершеннолетних, как лечебно-воспитательные учреждения. Следует также учитывать, что Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 111-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и другие законодательные акты Российской Федерации" термин "лечебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних" был исключен и из Уголовного кодекса Российской Федерации и (см. пункт 2 статьи 2 этого Федерального закона).

В данном случае речь может идти о специальных (коррекционных) образовательных учреждениях закрытого типа (пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", подпункт 5 пункта 4 статьи 12 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании"). Вместе с тем, поскольку указанные учреждения являются одним из видов специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органов управления образованием (пункт 3 статьи 15 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"), вряд ли целесообразно выделять их в тексте проектной редакции данного пункта.

Отмечаем также, что предлагаемое законопроектом введение в законодательство о занятости населения института квотирования рабочих мест для трудоустройства отдельных категорий несовершеннолетних путем внесения изменений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" без одновременного установления в законодательстве Российской Федерации ответственности работодателей за невыполнение установленной им квоты, по нашему мнению, не позволит достичь заявленной цели законопроекта. Предложенные положения можно рассматривать как декларативные, поскольку механизм воздействия на работодателей, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны участников правоотношений (несовершеннолетних) будет отсутствовать.

3. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими федеральными законами не установлен иной срок вступления в силу. Полагаем, что в данном случае, нет оснований для отступления от общепринятого порядка вступления в силу, в связи с чем статья 4 настоящего законопроекта является излишней. Однако в случае установления иного срока вступления в силу, данный срок следует соотносить со временем, необходимым для подготовки законодательных актов субъектов Российской Федерации.

4. Законопроект нуждается в юридико-технической доработке, так как он составлен с нарушениями правил Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, в частности, имеются неточности в перечнях источников официального опубликования изменяемых законодательных актов Российской Федерации, требуется уточнение наименования законопроекта, поскольку оно не отражает содержание предлагаемых изменений, подлежит корректировки порядок вступления законопроекта в силу, изложенный в статье 4 проекта.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков