Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 15 февраля 2007 г. N 90, п. 1
по проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Данный законопроект имеет важнейшее значение для совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации и в целом соответствует Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Законопроектом предлагается нести изменения и дополнения в подавляющее большинство статей действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте содержится целый ряд новаций, непосредственно затрагивающих процедуру формирования проекта федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и состава бюджетной классификации, разграничения и уточнения полномочий между участниками бюджетного процесса, введения новых понятий бюджетного законодательства, утверждения бюджета на три года, введения новых категорий бюджетных расходов на основе выделения действующих и принимающих обязательств, публичных обязательств, бюджетных инвестиций.

Следует отметить, что, по мнению Комитета, внесение поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации осуществлено в сроки, не позволяющие в полной мере учесть положения законопроекта непосредственно при подготовке проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы, что, в частности, подтверждается наличием множества переходных положений, вступающих в силу в 2008-2010 гг.

К тому же, значительная часть поправок в действующую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации фактически дублирует нормы, ежегодно утверждаемые федеральными законами о федеральном бюджете и отмечаемые в соответствующих заключениях Счетной палаты Российской Федерации.

Необходимо учесть, что отдельные поправки не имеют непосредственного отношения и не согласуются с общей концепцией законопроекта, в связи с чем представляется целесообразным рассматривать их в рамках отдельного проекта федерального закона. Это утверждение справедливо, например, в отношении дополнительных ограничений на предельные размеры долга, дефицита и расходов на обслуживание долга для высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, процедур рассмотрения федерального бюджета, изменений в федеральный бюджет и отчета о его исполнении Федеральным Собранием Российской Федерации и так далее.

В целом к законопроекту имеются следующие замечания. В соответствии с законопроектом федеральный бюджет должен утверждаться на очередной финансовый год и плановый период (то есть на три года). Однако в отношении законов (решений) о бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предусматривается иной порядок, а именно: либо утверждение соответствующих бюджетов на три года, как и на федеральном уровне, либо сохранение бюджета на один финансовый год при обязательном утверждении среднесрочного финансового плана.

Таким образом, допускается возможность действия в различных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях законов (решений) о соответствующих бюджетах на три года, либо на один финансовый год.

По нашему мнению, данное предложение имеет целый ряд недостатков.

Так, использование дифференцированного подхода к периоду, в отношении которого действуют законы (решения) о федеральном, региональном и местных бюджетов, не в полной мере соответствует принципу единства бюджетной системы.

В соответствии с предлагаемой редакцией статьи 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации показатели среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены при разработке и утверждении среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период.

Среднесрочный финансовый план утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования), в то время как законы (решения) о бюджетах утверждаются законодательными (представительными) органами власти.

Исходя из этого, бюджетные обязательства одних бюджетов будут утверждаться представительными органами власти на три года, а других - только на очередной финансовый год.

Подобный подход допускает возможность использования, например, муниципальными образованиями трехлетнего бюджета, а в субъекте Российской Федерации, в состав которого они входят, только индикативного среднесрочного финансового плана.

В настоящее время значительная часть расходов бюджетной системы осуществляется на условиях софинансирования за счет средств бюджетов различных уровней, в том числе в рамках межбюджетных трансфертов, существенно возрастает роль координации деятельности уровней власти, реализации общих программных мероприятий, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов.

Учитывая, что большинство муниципальных образований в значительной мере зависят от поступлений межбюджетных трансфертов и передачи налоговых доходов из региональных бюджетов, объемы которых будут определяться субъектом Российской Федерации на плановый период только индикативно, без возникновения обязательств по их выполнению, данная норма существенно снижает возможности муниципалитетов по полноценному использованию трехлетних бюджетов.

Важно учесть, что аналогичные проблемы можно спрогнозировать и в отношении финансовых взаимоотношений между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Например, субсидии из федерального бюджета предоставляются субъектам Российской Федерации при условии соблюдения ими определенных требований, в том числе в части обязательного утверждения соответствующих расходов в законах о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующие периоды.

В то же время статьей 132 (в редакции законопроекта) не устанавливаются требования к утверждению распределения субсидий между субъектами Российской Федерации в составе закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Более того, в данной статье не предусматривается практически никакие требований в отношении целей, порядка формирования, распределения и расходования данных субсидий, объем которых весьма значителен, но, в то же время, выделяется отдельная категория субсидий "на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств".

По нашему мнению, задача выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должна решаться исключительно в рамках Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Применение двух различных форм межбюджетных трансфертов, распределение которых производится по различным принципам на решение одной и той же задачи, приведет к неоправданным искажениям в результатах выравнивания бюджетной обеспеченности и, следовательно, снижению эффективности бюджетных расходов. Аналогичное замечание справедливо и в отношении субсидий местным бюджетам в предлагаемой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из этого, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не будут иметь возможности в полной мере использовать трехлетние бюджеты ввиду неопределенности объемов указанных субсидий из федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

По мнению Комитета, срок, на который утверждаются как федеральный, так и бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, должен быть единым.

Другой основной вопрос касается сроков и процедур формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. В соответствии со статьей 192 законопроекта Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года.

При этом одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета в отчетном финансовом году.

Статьей 11 законопроекта предусмотрено, что отчет об исполнении федерального бюджета за 2006 год и отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за 2006 год представляются Правительством Российской Федерации не позднее 1 июля 2007 года для утверждения в Государственную Думу.

В 2007 году Правительством Российской Федерации планируется внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2008-2010 годы в апреле текущего года.

Таким образом, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации будет вынуждена впервые рассматривать проект федерального бюджета (и бюджеты государственных внебюджетных фондов) на три года в отсутствие отчета об исполнении федерального бюджета за 2006 год.

По мнению Комитета, рассмотрение и учет результатов исполнения федерального бюджета за последний отчетный год является важнейшей составляющей частью бюджетного процесса и непременным условием качественной работы над проектом бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Исходя из этого, представляется необходимым исключить норму, устанавливающую возможность непредставления отчета об исполнении федерального бюджета за 2006 год одновременно с проектом федерального бюджета на 2008-2010 годы.

К тому же сохранение предельного срока представления проекта федерального бюджета в Государственную Думу - 26 августа - фактически означает, что Правительство Российской Федерации имеет возможность в следующем и последующие финансовые годы вносить проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу без каких-либо иных ограничений по времени.

То есть, например, в 2008 году Правительство Российской Федерации может внести проект федерального бюджета на 2009-2011 гг. как в апреле 2008 года (по аналогии с текущим годом), так и в любой другой день до 26 августа 2008 года. В то же время, Государственная Дума Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации в отношении сроков и порядка рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, обязана в соответствии со статьей 198 Кодекса в течение 30 дней рассмотреть данный законопроект в первом чтении.

По мнению Комитета, необходимо точно определить конкретные сроки внесения Правительством Российской Федерации проекта федерального бюджета.

Отдельного рассмотрения заслуживают положения законопроекта, устанавливающие порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой.

Так, в предлагаемой законопроектом редакции статьи 195 устанавливаются сроки принятия решений по законопроекту Советом Государственной Думы, порядок направления законопроекта в профильный комитет, определение комитетов-соисполнителей по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета.

Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливается профильный комитет по проекту федерального закона о федеральном бюджете - Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, определяется состав докладчиков и содокладчиков по законопроекту, регламентируется порядок, сроки и условия рассмотрения поправок, уточняется формат поправок, готовящихся Комитетом Государственной Думы по бюджету (сводные таблицы поправок), устанавливается запрет на рассмотрение поправок, не прошедших "предварительное рассмотрение в Комитете по бюджету и Правительстве) и так далее.

Несмотря на то, что многие из этих положений присутствуют и в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает необходимым отметить, что данные вопросы относятся к полномочиям Государственной Думы Российской Федерации и должны регулироваться исключительно Регламентом Государственной Думы, но не федеральным законом, что следует учесть при доработке законопроекта.

В рассматриваемой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации присутствует и ряд дополнительных положений, касающихся рассмотрения проекта федерального бюджета в Государственной Думе.

Так, в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 206) устанавливается, что рассмотрение поправок по предмету третьего чтения параллельно проводится в Комитете по бюджету и налогам и соответствующем профильном комитете и поправки, по которым у Комитета по бюджету и профильного комитета имеются разногласия, в обязательном порядке выносятся на рассмотрение Государственной Думы (на пленарное заседание).

Законопроект полностью нивелирует эти положения, устанавливая, что результаты рассмотрения соответствующих положений проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период только направляются в Комитет по бюджету, который вне зависимости от позиции комитетов-соисполнителей принимает решение по поправкам, вне всяких обязательств по вынесению несогласованных вопросов в обязательном порядке на рассмотрение Государственной Думы.

На наш взгляд, данная позиция законопроекта неоправданно ущемляет права комитетов Государственной Думы Российской Федерации, присваивая их исключительно Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам. Более того, новой редакцией статьи 205 устанавливается, что "в Комитете по бюджету рассматриваются поправки по межбюджетным трансфертам, за исключением межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, предварительно рассмотренные Комитетом Совета Федерации по бюджету" и "рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется Комитетом по бюджету".

Это означает, что по всему перечню средств федерального бюджета, передаваемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, единственным комитетом в Государственной Думе, имеющим право на рассмотрение поправок по данным вопросам, является Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

Однако в составе раздела "Межбюджетные трансферты" значительную часть расходов составляют средства, направляемые на реализацию приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ, решение социальных вопросов и софинансирование инвестиционных расходов в рамках полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые имеют непосредственное отношение к сфере ответственности других комитетов Государственной Думы.

Таким образом, и в отношении этой части законопроекта Комитет считает необходимым обеспечить их решение в рамках подготовки соответствующих поправок в Регламент Государственной Думы, но не в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Законопроектом уточняется состав и перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации.

Так, если в части принципа самостоятельности бюджетов в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации говорилось о "недопустимости изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов", то в законопроекте предлагается установить "недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов".

Исходя из этого, данная норма практически не имеет срока действия даже в пределах трехлетнего бюджета, что, на наш взгляд, неверно.

В законопроекте предложена новая редакция статьи 74, регламентирующей вопросы предоставления средств из бюджетов при выполнении условий.

Так, если в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации невыполнение получателем бюджетных средств условий, определенных законом о бюджете, влекло за собой действия Министра финансов Российской Федерации по блокировке данных расходов, то в новой редакции предлагается, что до утверждения порядков предоставления указанных средств Правительством Российской Федерации запрещается доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств.

Как показывает практика исполнения федерального бюджета, значительная часть средств федерального бюджета расходуется не полностью либо неэффективно именно в результате чрезмерного затягивания Правительством Российской Федерации сроков подготовки соответствующих порядков предоставления бюджетных средств.

Однако предлагаемая редакция статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации не позволяет решить эту проблему.

Исходя из этого, а также учитывая, что рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются в более ранние сроки, чем в предшествующие годы, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает необходимым дополнить указанную статью положением о том, что порядки предоставления средств, в отношении которых законом о федеральном бюджете устанавливаются условия их представления, утверждаются Правительством Российской Федерации до начала очередного финансового года.

К тому же необходимо отметить, что подобная норма предлагается и в рамках законопроекта (статья 10), где говорится о предельных сроках утверждения ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Законопроектом предлагается статью 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Расходы бюджетных учреждений" изложить в новой редакции (п. 44 ст. 1). При этом такие расходы как оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам и оплата товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных и муниципальных контрактов предлагается заменить на оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Кроме того, законопроектом признается утратившей силу статья 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая случаи закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями без заключения государственных и муниципальных контрактов (п. 45 ст. 1 законопроекта).

Указанные положения законопроекта не могут быть поддержаны по следующим основаниям.

Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании государственных и муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказа в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии с указанным законом размещать заказ и подписывать государственный или муниципальный контракт могут только государственные или муниципальные заказчики. Бюджетные учреждения, согласно части 1 статьи 4 указанного закона, могут быть государственными или муниципальными заказчиками, только в случае, если они уполномочены на размещение заказов органами государственной власти или органами местного самоуправления.

В настоящее время бюджетные учреждения, не являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, могут закупать товары, работы, услуги на ограниченную сумму только на основании статьи 71 Бюджетного кодекса.

В случае признания этой статьи утратившей силу, бюджетные учреждения, не являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, не смогут осуществлять такие закупки не зависимо от суммы такой закупки. Так, ни школа, ни детский сад, если они не уполномочены на размещение заказов органами государственной власти или органами местного самоуправления, не смогут закупить ни продукты питания, ни канцелярские принадлежности. Уполномочивать все бюджетные учреждения на размещение заказов не имеет смысла, т.к. централизованные закупки позволяют обеспечить большую экономию бюджетных средств.

В связи с этим, Комитет считает необходимым сохранить возможность для бюджетных учреждений, не являющихся государственными или муниципальными заказчиками, осуществлять закупки товаров, работ, услуг на ограниченную сумму самостоятельно. Тем более, что проектом федерального закона N 352604-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятым Государственной Думой во втором чтении, такая сумма ограничена устанавливаемым Центральным банком Российской Федерации предельным размером расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Кроме того, пунктом 46 статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при этом из статьи исключаются положения о финансировании обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Это, по мнению Комитета, представляется недопустимым, т.к. вопрос с финансированием деятельности по размещению заказа будет не урегулирован.

В новой редакции статьи 72 также предусматривается возможность заключения государственного контракта на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет в пределах средств, установленных на соответствующие цели государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации.

Вместе с тем, Государственной программой вооружения на 2007-2015 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 14.10.2006, предусматриваются поставки вооружения и военной техники, длительность осуществления которых составляет более трех лет. Предметом таких государственных контрактов является поставка вооружения и военной техники, что не позволит применять к ним указанную норму о заключении контракта на срок более трех лет.

В связи с этим, Комитет считает необходимым, дополнить статью 72 Бюджетного кодекса, установив возможность заключать долгосрочные контракты и на поставку вооружения и военной техники в соответствии с государственной программой вооружения, в случае если срок осуществления такой поставки составляет более трех лет.

Существенным изменениям подверглись вопросы, касающиеся формирования, исполнения и контроля за инвестиционными расходами.

Фактически предложены различные подходы к планированию, отражению в составе бюджета и бюджетной росписи объектов капитального строительства в зависимости от величины сметной стоимости данных объектов.

Так, в новой редакции статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации сметной стоимостью более 600 млн. рублей, не включенные в долгосрочные целевые программы принимаются Правительством Российской Федерации, в объекты сметной стоимостью менее 600 млн. рублей, за исключением объектов капитального строительства федеральных государственных унитарных предприятий, не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются главным распорядителем средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

При этом бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности сметной стоимостью более 10 млрд. рублей, включенные в федеральную адресную инвестиционную программу, отражаются в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту в составе федерального закона о федеральном бюджете, объекты капитального строительства сметной стоимостью более 100 млн. рублей отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета раздельно каждому проекту, объекты сметной стоимостью менее 100 млн. рублей отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета суммарно по соответствующему виду расходов.

Кроме того, устанавливается, что федеральным законом о федеральном бюджете может предусматриваться предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, или на предоставление соответствующих субсидий из региональных бюджетов на софинансирование объектов муниципальной собственности.

Необходимо отметить, что предложенная градация объектов по объему сметной стоимости в отношении объектов капитального строительства требует дополнительных обоснований, в том числе с учетом утверждения федерального бюджета на три года.

Следует учесть, что практика реализации федеральной адресной инвестиционной программы доказывает, что прогнозирование точного размера сметной стоимости объектов капитального строительства в настоящее время затруднительно. При этом, зачастую, причиной изменения сметной стоимости, величина которой напрямую определяет статус объекта, уровень принятия решений о его реализации и отражения в бюджетной отчетности являются обстоятельства объективного характера, как то изменение стоимости работ в виде изменения цен на материалы, появление новых условий, связанных с определением выкупной стоимости земельных участков (в первую очередь, для дорожного строительства), получения экономии в результате удешевления стоимости работ по результатам проведения конкурсов и так далее.

Представляется более чем вероятным, что за трехлетний период возможно еще более серьезное изменение сметной стоимости объекта в ходе осуществления бюджетных инвестиций, чем в рамках годового бюджета.

При этом уточнением сметной стоимости в заданных пределах должно автоматически являться изменение порядка отражения (не отражения) объекта в составе бюджета, бюджетной росписи, уровня исполнительной власти, отвечающего за реализацию проекта.

Кроме того, по мнению Комитета, применение специальных требований к уровню отражения объектов капитального строительства в составе ведомственной структуры расходов федерального бюджета, отдельно или суммарно в сводной бюджетной росписи не должно обуславливаться исключительно сметной стоимостью объектов.

Так, данное требование может быть применено к объектам капитального строительства, финансируемым в рамках приоритетных национальных проектов, расходы на которые, в частности, были утверждены раздельно по ряду объектов в федеральных законах о федеральном бюджете на 2006 и 2007 гг.

В значительной мере изменяются и подходы к нормативно-правовому регулированию долгосрочных целевых программ.

Так, если в действующей редакции статьи 179 указано, что "долгосрочные целевые программы подлежат утверждению соответствующими законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления", то в соответствии с законопроектом предлагается установить, что указанные программы "утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией". При этом и сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются исключительно высшими исполнительными органами власти в устанавливаемыми ими порядке.

Комитет отмечает, что текущая практика утверждения региональных и местных целевых программ законодательными (представительными) органами власти не может быть признана негативной. Напротив, и непосредственное участие представительных (законодательных) органов власти в утверждении долгосрочных целевых программ позволяет региональным и местным органам власти избежать множества проблем, свойственных федеральным целевым программам.

Можно утверждать, что повышение статуса долгосрочных целевых программ в части их утверждения законодательными (представительными) органами власти во многом обеспечило бы возможность полноценного среднесрочного планирования и реализации долгосрочных приоритетов, не требовало бы ежегодного переутверждения расходов на реализацию программ, то есть в значительной мере решило бы задачу, которая поставлена авторами рассматриваемых поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Напротив, утверждение исключительных прав Правительства Российской Федерации по формированию, утверждению, реализации, оценке эффективности, изменения параметров долгосрочных целевых программ в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации практически полностью исключает Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации из данного процесса.

По мнению Комитета, основные положения долгосрочных целевых программ, в частности, концепции федеральных целевых программ, отчеты о реализации программ должны утверждаться Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

В той же статье в редакции законопроекта предусматривается, что по каждой из программ ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, по результатам которой Правительством Российской Федерации может быть принято решение о сокращении бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В отношении этого положения законопроекта необходимо отметить, что использование права корректировки бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию долгосрочных целевых программ, не должно рассматриваться только в одностороннем порядке - в сторону снижения соответствующих расходов.

Напротив, высокоэффективные целевые программы, либо программы, нехватка финансовых ресурсов для реализации которых вызвана обстоятельствами объективного характера, могут и должны рассматриваться с точки зрения возможности увеличения расходов на их выполнение.

Кроме того, в пункте 4 указанной статьи законопроекта предусматривается изменение порядка софинансирования за счет средств местного бюджета объектов капитального строительства региональной и муниципальной собственности.

Так, в законопроекте говорится о возможности предоставления субсидий бюджету субъекта Российской Федерации или местному бюджету на реализацию долгосрочных целевых программ, аналогичных соответствующим федеральным целевым программам. При этом условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий должны устанавливаться в соответствующих программах.

Вместе с тем, остается не ясным, каким образом новый подход к софинансированию региональных и муниципальных объектов может обеспечить целевой характер расходования средств федерального бюджета, поскольку если в настоящее время эта функция реализовывалась путем определения конкретных объектов, необходимых для реализации соответствующих федеральных целевых программ, то в отношении субсидий такие возможности ограничены.

Отсутствие четких требований к "аналогичным" региональным и местным целевым программам, их содержанию, срокам реализации не позволяет решить данный вопрос в рамках законопроекта, несмотря на его высокую актуальность.

Кроме того, отсутствует не менее важное требование по утверждению в составе условий предоставления данных субсидий конкретных долей софинансирования расходов по каждому субъекту Российской Федерации.

Наконец, законопроектом предлагается введение новой статьи 179.1 "Федеральная адресная инвестиционная программа".

Однако ее содержание сводится к констатации факта, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и ведения которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

По мнению Комитета, предлагаемая статья не устанавливает ни конкретное содержание федеральной адресной инвестиционной программы, ни сроки ее подготовки и реализации, ни требований к содержанию, которые должны быть подробно установлены именно Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В целом в статье 10 законопроекта устанавливается, что Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация до 1 декабря 2007 года утверждают порядки, указанные в статьях 79, 179 и 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, предлагаемой законопроектом), а также определяют переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из соответствующих бюджетов в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 годы.

Исходя из этого, все важнейшие вопросы, касающиеся законодательного регулирования вопросов планирования, утверждения, реализации и контроля за выполнением бюджетных инвестиций предлагается урегулировать на уровне исполнительных органов власти, причем уже после ожидаемого срока утверждения федерального бюджета на 2008-2010 гг.

Комитет полагает, что эта позиция существенно снижает содержательную часть законопроекта, регулирующего бюджетные инвестиции и требует уточнения.

Все основные элементы формирования и исполнения федеральной адресной инвестиционной программы, долгосрочных целевых программ требуют четкого законодательного решения до внесения проекта федерального бюджета на последующие три года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Законопроектом предлагается также ввести дополнительные ограничения для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, у которых доля межбюджетных трансфертов и налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных лет превышала, соответственно, 60 и 70 процентов собственных доходов.

В частности, предлагается ввести более жесткие ограничения на предельный размер дефицита, государственного (муниципального) долга и расходов на его обслуживание.

По нашему мнению, эта позиция малообоснованна по следующим основаниям.

Во-первых, установление более жестких ограничений автоматически приведет к резкому росту количества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, являющихся нарушителями Бюджетного кодекса Российской Федерации, в отношении которых законопроектом предусматривается право Министерства финансов Российской Федерации (или финансового органа субъекта Российской Федерации) приостановить предоставление межбюджетных трансфертов.

К тому же никаких требований к порядку реализации данного права в законопроекте не установлено, что ставит субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в неоправданно высокую зависимость от решений финансовых органов вышестоящих уровней бюджетной системы.

Во-вторых, действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации автоматически обеспечивает учет различий в уровне дотационности регионов и муниципалитетов, поскольку значения предельных ограничений определяются в зависимости от объема собственных доходов соответствующих бюджетов, то есть определяются в относительном, а не абсолютном порядке.

В-третьих, эта позиция приведет к ограничению возможностей региональных и местных властей по привлечению заемных средств, необходимых для развития инфраструктуры, поддержки экономического развития, в чем наиболее нуждаются как раз малообеспеченные территории. Учитывая вышеизложенное, Комитет считает, что данные предложения нуждаются в дополнительном обосновании и не могут быть поддержаны в предложенном виде.

Далее следует отметить, что законопроект существенным образом расширяет полномочия Министерства финансов Российской Федерации.

Так, в статье 142 и 142.3 (в предлагаемой редакции) порядок зачисления "отрицательных трансфертов" местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации определяется "с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации", статья 142.5 законопроекта аналогичное положение предусматривает и в отношении порядка погашения бюджетных кредитов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений.

В то же время необходимость урегулирования "общих требований" Минфином России по вопросам, находящимся в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, сомнительна и необоснованна.

В статье 166 законопроекта указано, что "Министр финансов Российской Федерации имеет право запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", в то время как в действующей редакции данное право действовало исключительно (а не в том числе) на основании соответствующих представлений.

Исходя из этого, Министр финансов Российской Федерации получает право на указанный запрет и при отсутствии представлений контрольных органов, что к тому же противоречит концептуальным положениям законопроекта в части повышения самостоятельности главных распорядителей средств федерального бюджета.

По мнению Комитета, недостаточно конкретен состав материалов, подлежащих представлению одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Так, в составе данных материалов предусматриваются отчеты о реализации долгосрочных целевых программ и федеральная адресная инвестиционная программа.

При этом не установлены требования к детализации и содержанию указанных документов.

Комитет считает целесообразным уточнить данные положения по федеральным целевым программам в части представления отчетных данных в разрезе целей, задач и мероприятий программ, а по федеральной адресной инвестиционной программе - остатков сметной стоимости, объемов финансирования в разрезе строек и объектов за счет всех источников.

В новой статье 199, предлагаемой законопроектом, определяется, что предметом первого чтения является "объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств и в плановом периоде с распределением по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов".

Таким образом, указанные расходы должны утверждаться одновременно с основными характеристиками федерального бюджета.

На наш взгляд, данный подход малоэффективен ввиду того, что до утверждения общего объема доходов, расходов и дефицита федерального бюджета не представляется возможным принимать обоснованные решения по значительной части бюджетных ассигнований причем вплоть до вида расходов.

Кроме того, в данном случае у Государственной Думы практически отсутствует возможность обеспечить увеличение расходов на публичные нормативные обязательства, либо их снижение, в первую очередь, в случае выявления ошибок Правительства Российской Федерации, допущенных при планировании соответствующих объемов ассигнований.

Исходя из этого, представляется целесообразным сделать данный вопрос предметом второго чтения проекта федерального бюджета.

Дополнительно предлагается определить основные показатели государственного оборонного заказа в качестве предмета второго чтения проекта федерального бюджета.

Законопроектом (новая статья 179.2) предусматривается также утверждение положения в части того, что остатки средств Инвестиционного фонда, не использованные в отчетном финансовом году, подлежат направлению на увеличение размера Инвестиционного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.

В то же время порядок формирования и использования Инвестиционного фонда определяется Правительством Российской Федерации.

Комитет, поддерживая в целом, законодательное регулирование Инвестиционного фонда в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, считает необходимым отразить и порядок формирования Инвестиционного фонда в той же статье.

Важным элементом законопроекта является новая трактовка оснований для внесения субъектами права законодательной инициативы поправок в федеральный закон о федеральном бюджете в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году.

Так, в новой редакции статьи 212 законопроекта данное право ограничено только "в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период объема доходов (за исключением доходов федерального бюджета, подлежащих зачислению в соответствии с Кодексом в Стабилизационный фонд) более чем на 10 процентов при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение".

Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, напротив, позволяла реализовывать данное право в случае превышения утвержденного объема всех доходов, без учета поступлений, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд.

По нашему мнению, эта норма существенным образом ущемляет права субъектов законодательной инициативы и вносит искажения в процедуру внесения поправок в федеральный бюджет в целом и должна быть исключена из законопроекта.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает, что проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" может быть поддержан и рекомендован к принятию в первом чтении с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум