Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья от 1 марта 2007 г. N вн 3.4-16/156
по проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по охране здоровья рассмотрел проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

В законопроекте содержится целый ряд нововведений, непосредственно затрагивающих организацию бюджетного процесса; переход к среднесрочному бюджетному планированию; планирование бюджетных расходов на основе выделения действующих и принимающих обязательств; упорядочение планирования и осуществления бюджетных инвестиций; подходы к нормативно-правовому регулированию долгосрочных целевых программ; разграничение и уточнение полномочий между участниками бюджетного процесса; порядок утверждения и состав бюджетной классификации; процедуру формирования проекта федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; межбюджетные отношения; введение новых понятий бюджетного законодательства.

Со стороны Комитета Государственной Думы по охране здоровья к законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

Законопроектом предлагается новая редакция статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Расходы бюджетных учреждений" (п. 44 ст. 1). Расходы на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам и оплату товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных и муниципальных контрактов предлагается заменить на оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. При этом законопроектом признается утратившей силу статья 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая случаи закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями без заключения государственных и муниципальных контрактов (п. 45 ст. 1 законопроекта).

Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании государственных и муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказа в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии с указанным законом размещать заказ и подписывать государственный или муниципальный контракт могут только государственные или муниципальные заказчики. Бюджетные учреждения, согласно части 1 статьи 4 указанного закона, могут быть государственными или муниципальными заказчиками только в случае, если они уполномочены на размещение заказов органами государственной власти или органами местного самоуправления.

В настоящее время только статья 71 Бюджетного кодекса позволяет бюджетным учреждениям, не являющимся государственными или муниципальными заказчиками, закупать товары, работы, услуги на ограниченную сумму. В случае признания этой статьи утратившей силу, бюджетные учреждения, не являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, не смогут осуществлять такие закупки не зависимо от суммы такой закупки. Так, муниципальная больница, если она не уполномочена на размещение заказов органами государственной власти или органами местного самоуправления, не сможет закупить ни продукты питания для больных, ни медикаменты.

В связи с этим, Комитет считает необходимым сохранить возможность для бюджетных учреждений, не являющихся государственными или муниципальными заказчиками, осуществлять закупки товаров, работ, услуг на ограниченную сумму самостоятельно. Тем более, что проектом федерального закона N 352604-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятым Государственной Думой во втором чтении, такая сумма ограничена устанавливаемым Центральным банком Российской Федерации предельным размером расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Законопроектом предлагается введение новой статьи 179.1 "Федеральная адресная инвестиционная программа" (ФАИП). В соответствии с ней порядок формирования и ведения ФАИП должен быть установлен Правительством Российской Федерации. Исходя из пояснительной записки ФАИП должна содержать данные, характеризующие каждый инвестиционный проект на весь срок его реализации, в том числе - общую сметную стоимость и разбивку бюджетных ассигнований по годам строительства.

По мнению Комитета именно Бюджетным кодексом Российской Федерации необходимо установить конкретные требования к содержанию федеральной адресной инвестиционной программы, сроки ее подготовки и реализации.

В законопроекте предлагаются различные подходы к планированию и отражению в составе бюджета и бюджетной росписи объектов капитального строительства в зависимости от величины сметной стоимости данных объектов (Статья 79). Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности, включенные в ФАИП, сметной стоимостью более 10 млрд. рублей - отражаются в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту в составе федерального закона о федеральном бюджете;

сметной стоимостью более 100 млн. рублей - отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета раздельно по каждому проекту;

сметной стоимостью менее 100 млн. рублей - отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета суммарно по соответствующему виду расходов.

По мнению Комитета, применение специальных требований к уровню отражения объектов капитального строительства отдельно или суммарно в сводной бюджетной росписи не должно обуславливаться исключительно сметной стоимостью объектов. Требование отражения расходов отдельной строкой может быть применено к объектам капитального строительства, финансируемым в рамках приоритетных национальных проектов.

Возникает вопрос, будет ли в каком-либо виде существовать перечень строек и объектов? Исходя из новых норм Бюджетного кодекса, юридических оснований для такого документа нет.

В значительной мере изменяются подходы к нормативно-правовому регулированию долгосрочных целевых программ.

Так, в пункте 4 статьи 179 законопроекта предусматривается возможность предоставления субсидий бюджету субъекта Российской Федерации или местному бюджету на реализацию долгосрочных целевых программ, аналогичных программам, реализуемым за счет средств федерального бюджета. При этом условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий должны устанавливаться в соответствующих программах.

По проекту федеральной целевой программы "Дети России" на 2007-2010 годы общий объем финансирования составляет 47,8 млрд. руб. Из них средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 36,3 млрд. руб., или 76%. В разделе IV "Обоснование ресурсного обеспечения Программы" предусматривается, что исполнение за счет средств федерального бюджета обязательств по стройкам и объектам, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в силу взаимных отсылочных норм вопрос остается неурегулированным.

В том же разделе предусматривается, что объемы финансирования программных мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации согласовываются государственными заказчиками подпрограмм с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и уточняются в рамках ежегодных соглашений. То есть, вместо механизма взаимоувязки условий предоставления субсидий и софинансирования из региональных бюджетов предлагается договориться.

В проекте программы также предусматривается, что передача субъектам Российской Федерации материально-технических средств, приобретенных за счет средств федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Неясно, как в этом случае будет реализовываться принцип софинансирования.

Практика исполнения федеральных целевых программ говорит о том, что их финансирование осуществляется преимущественно за счет средств федерального бюджета. Часто финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников просто нет. Если обязательства субъектов Российской Федерации по софинансированию расходов не будут исполняться, то целевые показатели долгосрочных целевых программ не будут достигаться. Это может стать основанием для Правительства Российской Федерации принять решение о неэффективности программы и сокращении бюджетных ассигнований или о досрочном прекращении ее реализации.

Комитет считает, что все основные элементы формирования и исполнения долгосрочных целевых программ (в частности, утверждение в составе условий предоставления субсидий порядка и механизма софинансирования), требуют четкого законодательного решения до внесения проекта федерального бюджета на последующие три года в Государственную Думу.

Существенно меняются нормы, регулирующие правовой статус бюджетных учреждений.

1. Из Бюджетного кодекса исключаются норма статьи 161 о том, что бюджетное учреждение имеет право на получение бюджетных средств, а также нормы статьи 163 о праве получателей бюджетных средств на своевременное получение и использование бюджетных средств, своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, компенсацию в размере недофинансирования. В новой редакции статьи 162 права и обязанности получателей бюджетных средств заменяются на их полномочия.

2. Меняется режим использования доходов от средств, полученных за счет внебюджетных источников. В соответствии с п. 5 статьи 41 в редакции законопроекта доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав неналоговых доходов бюджета. То есть увязка доходов от платных услуг и объемов бюджетной сметы становится полномочием главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно пункту 6 статьи 5 законопроекта эти положения применяются со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. Комитет по охране здоровья считает, что при разработке указанного законопроекта должны быть тщательно просчитаны его экономические и социальные последствия.

Действующий порядок использования доходов от деятельности, приносящей доход, претерпевает изменения. Согласно пункту 6 статьи 161 Бюджетного кодекса бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. В соответствии с подпунктом 1 пункта 7 статьи 5 законопроекта доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета.

Средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности с учетом следующих ограничений (подпункты 3, 4 пункта 7 статьи 5 законопроекта):

- на основании закона (решения) о бюджете;

- на основании генерального разрешения главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения;

- в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

- в порядке, установленном финансовым органом.

Из статьи 161 Бюджетного кодекса исключается положение о том, что бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, из средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В целом законопроект еще больше ограничивает самостоятельность бюджетных учреждений по распоряжению средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Отдельного рассмотрения заслуживают положения законопроекта, устанавливающие новые принципы и позиции бюджетной классификации.

1. В предлагаемой законопроектом редакции статьи 18 к единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделам и подразделам классификации расходов бюджетов отнесен раздел 9 "здравоохранение, физическая культура и спорт", который включает в себя 10 подразделов. Единый классификационный признак отсутствует. В качестве подразделов выделены:

виды медицинской помощи (стационарное лечение; амбулаторное лечение и профилактика заболеваний; диспансерное лечение; родовспоможение; скорая медицинская помощь);

организации здравоохранения (центры и станции переливания крови);

состояние здоровья и среды обитания (санитарно-эпидемиологическое благополучие).

2. Три подраздела сохраняются, по существу, без изменений:

физическая культура и спорт;

прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта;

другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта.

В то же время само "здравоохранение" как подраздел не выделено. Поэтому бюджет не будет давать однозначного ответа на вопрос об объеме расходов, выделенных на отрасль здравоохранение.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья считает, что предложенная бюджетная классификация по разделу 9 "здравоохранение, физическая культура и спорт" нуждается в корректировке в процессе второго чтения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 145 в редакции законопроекта Совет Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Комитет по бюджету и определяет комитеты-соисполнители по соответствующим проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Таким образом, ответственным комитетом за рассмотрение проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов становится Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, а профильные комитеты назначаются комитетами-соисполнителями.

Такой подход разрушает сложившийся порядок рассмотрения проектов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов, не учитывает специфику деятельности указанных фондов, их особый статус, а также особенности формирования и исполнения бюджетов этих фондов. В частности, в системе обязательного медицинского страхования предлагаемый фискальный подход не будет в полной мере учитывать особенности процесса перехода на преимущественно одноканальное финансирование медицинской помощи и будет оторван от определения направлений модернизации здравоохранения в целом.

Комитет по охране здоровья возражает против предлагаемого законопроектом подхода и предлагает абзац второй пункта 5 новой редакции статьи 145 Бюджетного кодекса изложить в следующей редакции:

"Совет Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в соответствующие профильные комитеты Государственный Думы, ответственные за их рассмотрение, и назначает Комитет по бюджету соисполнителем по проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.".

Комитет Государственной Думы по охране здоровья поддерживает проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" и рекомендует его к принятию в первом чтении с учетом указанных замечаний и предложений.

Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по охране здоровья 21 февраля 2007 года (протокол N 77).

Председатель Комитета

Т.В. Яковлева