Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду и социальной политике от 21 февраля 2007 г.
по проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект, федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Указанный законопроект разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 N 467-р, учитывает вынесенные за период со времени принятия в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс) определения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации в адрес Правительства Российской Федерации, а также рекомендации профильных комитетов Государственной Думы, Совета Федерации и Счетной палаты Российской Федерации, и направлен на комплексное регулирование организации бюджетного процесса в Российской Федерации.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом, являются:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - формированию и утверждению бюджетов на трехлетний период;

3) переход к рассмотрению и утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетной отчетности);

5) увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий;

6) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

7) введение финансовых инструментов для ускорения процесса т.н. "реструктуризации бюджетной сети", или преобразования существующих государственных и муниципальных бюджетных учреждений в автономные;

8) детализация состава и полномочий участников бюджетного процесса;

9) расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств в управлении финансовыми ресурсами;

10) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному управлению региональными и муниципальными финансами.

Кроме того, законопроектом предлагаются изменения редакционного характера, направленные на устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции Бюджетного кодекса.

Значительные изменения вносятся в главу 4 Бюджетного кодекса "Бюджетная классификация".

Законопроектом устанавливается новый состав бюджетной классификации Российской Федерации, который включает 4 вида классификации: классификацию доходов, классификацию расходов, классификацию источников финансирования дефицита бюджета и классификацию операций сектора государственного управления (в действующей редакции Бюджетного кодекса бюджетная классификация включает классификацию доходов бюджетов, 3 вида классификации расходов бюджетов (функциональная, ведомственная, экономическая), 2 вида классификации долгов (внутреннего и внешнего), 2 вида классификации финансирования источников дефицита бюджетов (источники внутреннего и внешнего финансирования)).

Кроме того, законопроектом предлагается отказаться от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом.

Предусматривается, что базовые, единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позиции двух первых уровней (группа-подгруппа, раздел-подраздел, группа-статья) каждого вида бюджетной классификации устанавливаются непосредственно Бюджетным кодексом. Министерству финансов Российской Федерации предоставляется право утверждать единые позиции классификации доходов и операций сектора государственного управления (предопределенных их экономическим содержанием) на более низких уровнях, и тем самым обеспечить единство бюджетного учета.

Что касается классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, то законопроектом предлагается перейти к утверждению целевых статей и видов расходов, а также статей и подстатей источников финансирования дефицита бюджетов законами (решениями) о соответствующих бюджетах, что позволит уже на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов адаптировать бюджетную классификацию к специфике и потребностям каждого бюджета.

В разделе втором Бюджетного кодекса "Доходы бюджетов" законопроектом (пункт 23 статьи 1 в части новой редакции статьи 41 Бюджетного кодекса) предлагается ряд новаций по вопросам учета доходов, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг (предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, переданное им на праве оперативного управления, введение которых связано с принятием Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и как отмечается в пояснительной записке к законопроекту - "в целях повышения прозрачности бюджета и формирования условий для создания организаций новых организационно-правовых форм".

Законопроектом устанавливается, что указанные доходы, а также средства безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности, зачисляются в соответствующие бюджеты.

При этом введение в действие соответствующих положений законопроекта предлагается осуществить отдельным федеральным законом (часть 6 статьи 5 законопроекта). До принятия такого федерального закона для федеральных бюджетных учреждений в основном сохраняется действующий в настоящее время порядок регулирования доходов бюджетных учреждений от оказания платных услуг и иных средств от приносящей доход деятельности, детализация которого прописывается в части 7 статьи 5 законопроекта.

В частности, пунктом 3 части 7 статьи 5 законопроекта предусматривается, что бюджетное учреждение на основании закона (решения) о соответствующем бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им вышеуказанные внебюджетные средства, осуществляя это на основании документа (генерального соглашения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты)) и положения устава бюджетного учреждения.

Комитет считает необходимым в числе правовых оснований для использования бюджетным учреждением внебюджетных средств указать и документы, принимаемые в рамках социального партнерства - коллективные договоры и соглашения между участниками социального партнерства, на основании которых в настоящее время определяются направления использования внебюджетных средств, в основном на социальные мероприятия.

Законопроектом предлагаются значительные новации в части норм Бюджетного кодекса, определяющих правовое регулирование бюджетных отношений государственных внебюджетных фондов.

Действующей редакцией Бюджетного кодекса регулирование бюджетных правоотношений государственных внебюджетных фондов определяется статьями 13, 143-150,152, 164, 188 Бюджетного кодекса.

Законопроектом вместо статей 13 "Государственный внебюджетный фонд" и 16 "Федеральный бюджет" действующей редакции Бюджетного кодекса, в которых подробно определяются понятия "Государственный внебюджетный фонд" и "Федеральный бюджет" и их предназначение, предлагается статья с наименованием "Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации", в которой устанавливается, что указанные бюджеты "предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации".

Законопроектом предлагается новая редакция главы 17 Бюджетного кодекса, которая содержит следующие основные новеллы.

1. Наименование главы предлагается в редакции: "Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов" (в действующей редакции: "Глава 17. Государственные внебюджетные фонды").

2. Статью 143 "Общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов" действующей редакции Бюджетного кодекса предлагается исключить.

Пунктами 3 и 4 указанной статьи установлено, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Комитет возражает против исключения данного положения пока не приняты федеральные законы о статусе и назначении соответствующих государственных внебюджетных фондов и настаивает на его сохранении.

3. В связи с изменением названия главы 17 предлагается и новая редакция статьи 144 Бюджетного кодекса, в которой определяется состав бюджетов государственных внебюджетных фондов.

4. Законопроектом более подробно формализуется порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении, который в действующей редакции Бюджетного кодекса регулируется статьями 145 и 149 соответственно.

В действующей редакции статьи 145 Бюджетного кодекса определено, что проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Законопроектом уточняется, что "проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Устанавливается, что "бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период".

Пунктом 5 новой редакции статьи 145 Бюджетного кодекса по аналогии с порядком внесения и рассмотрения проекта федерального бюджета, устанавливается, что "в Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в течение трех дней направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение".

Совет Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Комитет по бюджету и определяет комитеты-соисполнители по соответствующим проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.".

Кроме того, уточняется, что "проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении".

Далее уточняются предмет и сроки рассмотрения проектов государственных внебюджетных фондов, а также порядок рассмотрения проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (пункты 6-11).

В отношении предлагаемой новой редакции статьи 145 Бюджетного кодекса следует обратить внимание на следующее.

В соответствии с изложенной редакцией ответственным комитетом за рассмотрение проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов определяется Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, профильные комитеты назначаются комитетами-соисполнителями.

Такой подход полностью разрушает сложившийся сегодня, хорошо отлаженный, и по мнению комитета полностью оправданный порядок рассмотрения проектов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов, в соответствии с которым, ответственными за рассмотрение бюджетов указанных фондов Советом Государственной Думы утверждаются соответствующие профильные по направлениям деятельности комитеты, учитывающий всю специфику деятельности указанных фондов, их особый статус, а также особенности формирования и исполнения бюджетов этих фондов.

Формирование и рассмотрение затем Государственной Думой проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов неразрывно связано с законодательством в сфере социального обеспечения и социального страхования, оперативным внесением необходимых изменений в законодательные акты в указанных сферах регулирования, требует обязательного учета мнений и согласования позиций участников социального партнерства, - представителей работодателей и работников.

Предлагаемый законопроектом порядок рассмотрения проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов выделяет в качестве ведущего, основного акцента их фискальную составляющую, неправомерно отрывая формирование источников финансирования от выработки идеологии в сфере социального страхования и реализации страховых обязательств, ограничивает степень и уровень участия в процессе формирования и рассмотрения бюджетов указанных фондов субъектов социального партнерства.

Наконец, бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации в значительной степени формируется за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации за счет страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Комитет категорически возражает против предлагаемого законопроектом подхода и предлагает абзац второй пункта 5 новой редакции статьи 145 Бюджетного кодекса изложить в следующей редакции:

"Совет Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствующие профильные комитеты Государственный Думы, ответственные за их рассмотрение.

При этом Комитет по бюджету является соисполнителем по проектам бюджетов указанных государственных внебюджетных фондов.".

5. В новой редакции статьи 146 устанавливаются более подробно источники доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов с учетом законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также введением с 1 января 2002 года новой пенсионной системы.

6. В новой редакции статьи 148 сохраняется положение действующей редакции Бюджетного кодекса, предусматривающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Федеральным казначейством. При этом пунктом 4 статьи 5 законопроекта устанавливается, что вышеуказанное положение вступает в силу с 1 января 2010 года.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 23 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования, статьей 16 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", статьей 14 Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для формирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", денежные средства обязательного социального (пенсионного) страхования хранятся на счетах Центрального Банка Российской Федерации, а также на счетах иных банков. В связи с чем, процесс исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации строится на основе использования счетов в кредитных организациях.

Кроме того, в системе Фонда социального страхования Российской Федерации действует зачетный принцип осуществления страхователем страховых выплат в счет уплаты единого социального налога и соответственно возмещение региональным отделением Фонда произведенных страхователем расходов сверх начисленного налога. Введение кассового исполнения бюджета Фонда органами Федерального казначейства разрушает действующую в системе социального страхования зачетную систему и противоречит принципу участия работодателей в страховой системе.

Таким образом, исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства будет противоречить принципу автономности финансовой системы обязательного социального страхования, заложенному указанными федеральными законами.

7. В новой редакции статьи 149 более подробно уточняется порядок подготовки, рассмотрения и утверждения в Государственной Думе отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Учитывая вышеизложенное, комитет в целом положительно оценивает предлагаемый законопроектом комплекс поправок, направленный на повышение результативности бюджетных расходов, самостоятельности и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, эффективности межбюджетных отношений, качества и прозрачности управления государственными и муниципальными финансами.

В то же время, комитет поддержит указанный законопроект при условии учета замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении, учитывая их принципиальное значение для системы социального страхования в Российской Федерации и ее дальнейшего развития, а также намечающихся преобразований в деятельности бюджетных учреждений в социальной сфере.

Председатель комитета

А.К. Исаев