Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму от 26 февраля 2007 г. N вн 3.8-16/231
по проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рассмотрел проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект федерального закона разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" от 22 мая 2004 года N 249, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р и направлен на комплексное регулирование организации бюджетного процесса в Российской Федерации. Законопроектом вносятся изменения в большинство статей действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основными новациями, предлагаемыми законопроектом, являются:

1. Утверждение бюджетной классификации предлагается осуществлять не отдельным федеральным законом. В Бюджетном кодексе будут определяться базовые, единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позиции каждого вида бюджетной классификации. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, будут осуществляться Министерством финансов Российской Федерации.

2. Утверждение целевых статей и видов расходов, а также источников финансирования дефицита бюджетов предлагается осуществлять законами (решениями) о соответствующих бюджетах.

3. В Бюджетном кодексе предлагается закрепить ежегодно утверждаемые федеральным законом о федеральном бюджете нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации отдельных видов доходов. Уточняется порядок зачисления доходов в бюджеты и виды доходов.

4. Вводится норма, согласно которой принятие федеральных законов, изменяющих бюджетное и налоговое законодательство и влияющих на поступление налогов и сборов, зачисляемых в федеральный, региональные и местные бюджеты, может осуществляться не позднее, чем за месяц до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

5. Из Бюджетного кодекса исключаются положения о налоговых кредитах, отсрочках и рассрочках вследствие того, что данные вопросы регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации.

6. Устанавливаются формы бюджетных ассигнований. Основными из них являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения (включающие в том числе бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств).

7. Вносятся уточнения в определения действующих понятий в части дефицита бюджетов, источников его финансирования, государственного (муниципального) долга, государственных кредитов и гарантий. Вводятся ограничения по предельному значению дефицита бюджетов. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать 2% ВВП, прогнозируемого в соответствующем финансовом году.

8. Определяется ряд параметров формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. К ним в первую очередь относятся: предельные размеры долга и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, расходов на обслуживание долга.

9. Уточняются формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации другим бюджетам.

10. Приводится в соответствие с действующим в настоящее время законодательством порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении. В разрезе фондов устанавливаются источники доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов с учетом положений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, учитывается специфика деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, связанная с введением новой пенсионной системы с 1 января 2002 года.

11. Уточняются бюджетные полномочия всех участников бюджетного процесса.

12. Вводятся общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:

общие требования к прогнозам социально-экономического развития;

требования к содержанию среднесрочного финансового плана;

условия прогнозирования доходов и планирования расходов бюджета, в том числе - раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств;

порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;

общие требования к составлению проектов бюджетов.

13. Предусматривается переход к ежегодному составлению и утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 3 года (очередной финансовый год и плановый период). В основу бюджетного планирования предлагается положить метод "скользящей трехлетки", при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. Утвержденные законом проектировки на второй и третий год могут корректироваться в следующем бюджетном цикле.

14. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на 3 года либо на очередной финансовый год (с составлением среднесрочного финансового плана с соблюдением установленных Кодексом требований).

15. Предлагается дополнить Бюджетный кодекс новыми статьями, вводящими понятия сводного финансового баланса Российской Федерации, Инвестиционного фонда Российской Федерации и ведомственных целевых программ.

16. Вводятся единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей, а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам.

17. Вводится понятие "условно утвержденные расходы" - не распределенные по главным распорядителям бюджетных средств и статьям классификации бюджетные ассигнования планового периода (второго и третьего года трехлетнего периода). Объем условно утвержденных расходов установлен не менее 5 процентов общего объема расходов в соответствующем финансовом году.

18. Вносятся существенные изменения в порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе. Так, предусматривается переход к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях.

19. Устанавливается единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму поддерживает концепцию законопроекта, направленную на повышение эффективности управления общественными финансами. Предлагаемые в законопроекте изменения создают правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В то же время, не в полной мере в рассматриваемом законопроекте учтены все требования Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 году. Ряд положений законопроекта нуждается в доработке, уточнении отдельных его положений и дополнительном обсуждении. В первую очередь это касается вопросов обеспечения прозрачности бюджетного процесса, повышения ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, а также роли палат Федерального Собрания в бюджетном процессе. К законопроекту имеются и другие замечания.

Так, в пунктах 31, 37, 69 (статьи 57, 62 и 93.1) законопроекта предлагается на постоянной основе закрепить распределение средств от продажи или сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. За основу взято распределение средств, утвержденное Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год". Такая схема распределения доходов оправдана на текущий год, так как в большинстве субъектов Российской Федерации реформа местного самоуправления еще не завершена и большинство местных полномочий сосредоточено именно на районном уровне. В то же время, уже в 2008 году на всей территории Российской Федерации должны быть созданы муниципальные образования - поселения, которые будут нести на себе основную тяжесть местных полномочий, а в 2009 году все положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полностью вступают в силу. Таким образом, закрепление законопроектом на постоянной основе норм о зачислении большей части средств в бюджет муниципального района не целесообразно, так как не соответствует распределению полномочий по формированию (разработке и утверждению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания) и продаже земельных участков.

Необоснованным представляется также то, что субъекты Российской Федерации получают средства от продажи земельных участков, не предназначенных для целей жилищного строительства, на всей своей территории (30%), а от сдачи в аренду - только на территории городских округов (50%). Между тем в ряде субъектов Российской Федерации городские округа не созданы или созданы в виде 1-2 образований, что создает субъектам Российской Федерации неравные условия для бюджетного планирования.

По мнению Комитета, в целях обеспечения полномочий городских и сельских поселений, городских округов по градостроительной подготовке территории было бы целесообразно увеличить долю средств, поступающих в бюджеты этих муниципальных образований от продажи или сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, установив иные нормативы распределения соответствующих средств. Кроме того, необходимо установление единообразия в распределении доходов от продажи и сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Законопроект (пункт 23) предусматривает сохранение кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов как части бюджетной системы Российской Федерации. Однако с 1 января 2010 года оно будет осуществляться Федеральным казначейством. Данное положение законопроекта требует дополнительного обсуждения, в т.ч. необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности отказа от сложившейся практики зачетных схем исполнения страховых выплат в Фонде социального страхования.

Нормы действующего Бюджетного кодекса не учитывают возможность вложения бюджетных инвестиций в имущественные объекты уже находящиеся в публичной собственности, но эксплуатируемые частными юридическими лицами, как это предусмотрено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Данное противоречие не устранено в рассматриваемом законопроекте и его необходимо устранить при дальнейшей работе над законопроектом. Кроме того, необходимо предусмотреть возмещение из федерального бюджета части расходов, которые несет концессионер, на реализацию концессионных соглашений.

Согласно статьи 74 (пункт 47 законопроекта) в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми порядки предоставления таких средств устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. При этом до утверждения соответствующими органами порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается. По мнению Комитета, в законопроекте необходимо установить срок, в течение которого порядки доведения соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств будут разработаны и утверждены соответствующими органами.

В части 3 статьи 79 (пункт 54 законопроекта) предусмотрена градация объектов по объему сметной стоимости в отношении объектов капитального строительства, что требует дополнительных обоснований. Комитет считает, что бюджетным законодательством должны быть установлены единые подходы к отражению в федеральном бюджете бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

При подготовке законопроекта ко второму чтению дополнительного обсуждения потребуют вопросы повышения эффективности управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации (часть 2 статьи 96.4 Бюджетного кодекса), в том числе вопросы размещения средств Стабилизационного фонда. Например, может быть рассмотрен вопрос о направлении средств Стабилизационного фонда на приобретение акций и (или) облигаций организаций. Кроме того, по мнению Комитета необходимо расширение функций Стабилизационного фонда в качестве "фонда будущих поколений".

В статье 129 (пункт 101 законопроекта) к субъектам Российской Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20%, применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципальных) служащих и (или) содержание органов власти. Для высокодотационных субъектов Российской Федерации (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей 60% собственных доходов), кроме того, вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами. Данные ограничения, по мнению Комитета, требуют дополнительного обсуждения, т.к. ограничивают права субъектов Российской Федерации в использовании средств региональных бюджетов.

В пункте 158 законопроекта предлагается признать утратившей силу статью 183 действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой определены исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета (объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год, темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года)). По мнению Комитета исключение указанной статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации требует дополнительного обоснования.

В части 2 статьи 173 (пункт 152 законопроекта) содержится положение, что "Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией". По мнению Комитета, в целях повышения качества и обоснованности прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации должна осуществляться на основе соответствующего федерального закона.

В законопроекте содержится положение, что бюджетные инвестиции осуществляются только в объекты федеральной собственности. Вместе с тем Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) предусматривает также предоставление адресных субсидий другим бюджетам на софинансирование бюджетных инвестиций в объекты региональной (муниципальной) собственности. В статье 179.1 (пункт 157 законопроекта) устанавливаются порядок формирования и ведения ФАИП, при этом неясно, каким образом будет осуществляться непосредственная реализация указанной статьи. Данные положения требуют уточнения. Необходимо также внести дополнения в часть 3 статьи 184.1 (пункт 160 законопроекта) с целью отражения в законе (решении) о бюджете объемов расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы в целях недопущения перераспределения инвестиционных расходов на текущие нужды, а также обеспечения непрерывности финансирования объектов ФАИП в течение всего планового периода. Комитет также считает, что при подготовке законопроекта ко второму чтению необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности утверждения концепций долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств федерального бюджета, федеральными законами.

В статье 184.1 (пункт 160 законопроекта) определено, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, предельный общий объем бюджетных ассигнований, дефицит (профицит) бюджета. По мнению Комитета, в целях усиления ответственности за качество прогнозирования социально-экономического развития страны, необходимо также утверждение основных макроэкономических показателей на финансовый год и плановый период в рамках закона (решения) о бюджете.

В статье 192 (пункт 166 законопроекта) содержится норма, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета. При этом предполагается возможность значительной корректировки параметров планового периода, в том числе: основных характеристик федерального бюджета, общего объема бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию публичных нормативных обязательств; объема межбюджетных трансфертов; размера государственного долга Российской Федерации и др. По мнению Комитета, возможность такого значительного изменения плановых показателей снижает положительный эффект перехода к среднесрочному финансовому планированию. Комитет также считает целесообразным ограничить возможность внесения изменений в бюджеты планового периода.

Необходимо также обратить внимание и на положения статьи 192, в соответствии с которой при внесении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период "утверждение увеличения или сокращения показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов федерального бюджета бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов". При этом не определены допустимые пределы сокращения расходов и не установлен закрытый перечень причин, по которым допускается сокращение ранее утвержденных федеральным законом бюджетных ассигнований. В этой связи в законопроекте целесообразно предусмотреть полный перечень обстоятельств, по которым допускается сокращение объема бюджетного финансирования по сравнению с ранее утвержденными.

Недостаточно конкретен состав материалов, подлежащих представлению одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (часть 4 статьи 192). Кроме того, по сравнению с действующей в настоящее время редакцией Бюджетного кодекса, перечень материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, сокращен. Из его состава исключены программа приватизации, план развития государственного и муниципального секторов экономики и ряд других документов, что затрудняет анализ представленных документов и обоснованность предлагаемых мер. Кроме того, по мнению Комитета, в состав материалов, подлежащих представлению одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период необходимо включить реестр расходных обязательств Российской Федерации, применяемый при формировании федерального бюджета, отчет об использовании средств Инвестиционного фонда и материалы, содержащие сведения об эффективности использования средств Стабилизационного фонда.

Статьями 212 и 213 (пункт 186 законопроекта) ограничиваются права субъектов законодательной инициативы, в том числе депутатов Государственной Думы, по внесению изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Данное положение требует дополнительной проработки при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Необходимо также обратить внимание, что статьей 232 (пункт 200 законопроекта) установлено, что доходы федерального бюджета, полученные сверх утвержденных законом о бюджете, могут направляться Минфином России на погашение государственного долга и исполнение публичных обязательств без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. В целях повышения эффективности использования дополнительных доходов федерального бюджета и повышения прозрачности бюджетного процесса целесообразно в тексте законопроекта установить норму об обязательном внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае превышения (сокращения) фактического поступления доходов федерального бюджета по сравнению с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на 10 процентов.

Предлагаемая в законопроекте редакция статьи 242 (пункт 207 законопроекта) не меняет действующего порядка расходования бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных средств, которые вне зависимости от сроков доведения до них Минфином России бюджетных ассигнований обязаны израсходовать бюджетные средства до конца текущего финансового года. Тем самым снижается эффективность использования бюджетных средств, а также ограничивается самостоятельность главных распорядителей средств федерального бюджета. В условиях среднесрочного бюджетного планирования необходимо предусмотреть возможность переноса неиспользованных бюджетных ассигнований на очередной финансовый год для использования их на те же цели.

В положениях законопроекта (статьи 202-205), устанавливающих порядок рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, подробно описываются функции профильного комитета по рассмотрению проекта федеральном# бюджета, регламентируются порядок, сроки и условия рассмотрения поправок. В то же время функции комитетов-соисполнителей, в том числе комитета ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, описаны недостаточно полно и требуют детализации при дальнейшей работе над законопроектом.

Однако указанные выше недостатки могут быть устранены в рамках рассматриваемой концепции при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

Е.А. Федоров