Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 2 марта 2007 г. N вн 2.2-1/764
по проекту федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Правовое управление по указанному законопроекту сообщает следующее.

1. Текст законопроекта в части терминологии Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) нуждается в согласовании с Конституцией Российской Федерации и отраслевым законодательством (в том числе, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации в области социального обеспечения, административным законодательством Российской Федерации и др.), а также с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Так, например, термин "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования" (см. новую редакцию статей 152, 154 БК РФ) тождественен термину "местная администрация" (статья 37 Федерального закона N 131-ФЗ), который употребляется ранее в новой редакции статьи 101 БК РФ.

В законопроекте применяются словосочетания "ведомственная структура", "подведомственным", "подведомственности", "ведомственный", "ведомственные целевые программы" (пункты 2, 10, 15 и другие статьи 1). В этой связи обращаем внимание, что ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" слово "ведомство" не применяют. В Федеральным законе "О развитии сельского хозяйства и других федеральных законах говорится об "отраслевых целевых программах".

Нуждаются в унификации применяемые словосочетания "указы Президента Российской Федерации", "нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации", "нормативные правовые акты Президента Российской Федерации", "распоряжения Президента Российской Федерации и другие.

В пункте 9 статьи 20 БК РФ (пункт 10 статьи 1 проекта) слова "федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо заменить словами "органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации). Аналогичное замечание относится к предлагаемым новым статьям 38.2, 115.2, 160.1 БК РФ.

Кроме этого, в законопроекте многие понятия (например, "взносы на социальные нужды", "налоги на совокупный доход", "наднациональные организации" и др.) фактически заимствованы из приложений к федеральным законам о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов, из Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" (который признается утратившим силу статьей 4 проекта), где их применение в ряде частных случаев было обосновано при обобщении тех или иных видов доходов или расходов. Однако их включение в БК РФ требует дополнительной проработки, учитывая, что кодекс является основным актом бюджетного законодательства Российской Федерации, действие которого, в отличие от законов о федеральном бюджете или о бюджетах государственных внебюджетных фондов, не ограничивается одним финансовым годом.

2. В новой редакции статьи 2 БК РФ определяется структура бюджетного законодательства Российской Федерации, к которому отнесены не только Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) и федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований. Хотя указанная структура заимствована из действующей редакции БК РФ, отмечаем, что отнесение муниципальных правовых актов к системе законодательства Российской Федерации не вполне корректно, поскольку на основании статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанный федеральный закон не объединяет муниципальные правовые акты понятием "законодательство".

3. Нуждается в доработке понятийный аппарат БК РФ, излагаемый в новой редакции статья 6 (в том числе, понятия "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежное обязательство", "смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием", "главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета)" и другие".

Так, например, недостаточно проработан вопрос о соотношении понятий "главный распорядитель бюджетных средств" и "бюджетное учреждение". В соответствии с действующим порядком (статья 158 БК РФ) главным распорядителем средств федерального бюджета может являться наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Согласно законопроекту наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения также могут быть главными распорядителями бюджетных средств (новая редакция статьи 6), однако в том случае, если указанные учреждения будут функционировать в форме бюджетного учреждения, они, исходя из нового определения бюджетного учреждения, должны будут находиться в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, а сами главными распорядителями быть не смогут (см. определение "бюджетное учреждение", предлагаемое в новой редакции статьи 6).

Или, например, понятие "лимит бюджетных обязательств" определяется в новой редакции статьи 6 БК РФ как объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение. В понятии "бюджетная смета" речь идет о документе, устанавливающем лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. Вместе с тем, в соответствии с определениями "главный распорядитель бюджетных средств", "распорядитель бюджетных средств" и "получатель бюджетных средств" лимиты бюджетных обязательств распределяются не только между бюджетными учреждениями, но и между другими распорядителями и получателями бюджетных средств.

Понятийный аппарат следует дополнить рядом определений. Так, например, в тексте проекта применяется не имеющее законодательного определения понятие "публично-правовое образование".

Кроме этого, считаем недопустимым наличие в законопроекте профессионального сленга, к которому относится словосочетание "текстовые статьи" (см. например, новую редакцию статьи 192).

4. Ряд положений проекта следует доработать с учетом статуса такого вида государственных и муниципальных учреждений, как автономные учреждения, правовое положение которых определено Федеральным законом "Об автономных учреждениях". В целях согласования со статьями 2 и 4 данного закона, предусматривающими установление учредителем заданий для автономных учреждений и осуществление финансового обеспечения указанных заданий, в определении государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, содержащемся в новой редакции статьи 6 БК РФ, следует говорить о государственных и муниципальных учреждениях, поскольку автономные учреждения наряду с бюджетными оказывают такие услуги (см. также новую статью 69.1 БК РФ - пункт 43 статьи 1 проекта).

Также полагаем необходимым уточнить содержащиеся в новой редакции статьи 6 БК РФ определение "публичные нормативные обязательства", "получатель бюджетных средств", "лимит бюджетных обязательств" и др. на предмет того, могут ли они относиться не только к бюджетным, но и к автономным учреждениям.

5. Пункт 4 новой редакции статьи 9 БК РФ, согласно которому отдельные бюджетные полномочия финансового органа муниципального образования могут осуществляться финансовым органом субъекта Российской Федерации (финансовым органом иного муниципального образования) на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией иного муниципального образования), следует согласовать с частью 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ, установившей, что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе только местной администрацией муниципального района.

6. Нуждается в доработке новая редакция статьи 20 БК РФ (пункт 10 статьи 1 проекта), определяющая состав классификации доходов бюджетов, поскольку в ней отсутствует порядок утверждения кодов групп и подгрупп доходов бюджетов, наименования которых перечисляются в пункте 4 указанной статьи.

Замечание аналогичного характера относится к излагаемым в новой редакции статьям 21, 23, 23.1 БК РФ, в которых отсутствует порядок утверждения кодов разделов и подразделов классификации расходов, групп и подгрупп источников финансирования дефицита бюджетов, групп и статей операций сектора государственного управления.

7. В новой редакции статьи 31 БК РФ (пункт 17 статьи 1 проекта) устанавливается принцип самостоятельности бюджетов, раскрытие содержание которого осуществляется путем введения элементов, предусматривающих конкретные права и обязанности только органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим, становится неясным, распространяются ли положения этой статьи на органы управления государственных внебюджетных фондов. Следует учитывать, что в Федеральном законе "Об основах обязательного социального страхования" автономность (самостоятельность) финансовой системы обязательного социального страхования является одним из принципов осуществления обязательного социального страхования (статья 4), на органы управления государственных внебюджетных фондов возложена обязанность по обеспечению сбалансированности соответствующих бюджетов, обеспечению их финансовой устойчивости (подпункт 3 пункта 2 статьи 11).

8. В абзаце восьмом новой редакции статьи 31 БК РФ говорится о недопустимости введения в действие в течение текущего финансового года изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах. Вместе с тем, к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут привести изменения законодательства, относящегося к другим отраслям права, помимо перечисленных. Поскольку подобные изменения вне зависимости от отрасли права, которую они затрагивают, приводят к нарушению принципа сбалансированности бюджетов, установленного статьей 33 БК РФ, полагали бы целесообразным исключить из рассматриваемого положения законопроекта ограничения в отношении отраслей законодательства, изменения в которые должны сопровождаться соответствующей корректировкой бюджетов.

9. Как действующая редакция БК РФ (статья 41), так и законопроект (новая редакция статьи 41) предусматривают, что доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, относятся к неналоговым доходам бюджетов. Действующая редакция статьи 161 БК РФ также устанавливает, что доходы, полученные бюджетным учреждением от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, должны быть отражены в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. При этом, бюджетное учреждение, согласно пункту 6 статьи 161, при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Кроме этого, в соответствии с абзацем третьим статьи 232 БК РФ доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений. Данные нормы корреспондируются с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ, предусматривающим, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В новых редакциях указанных положений БК РФ нормы о самостоятельности в расходовании бюджетными учреждениями средств, полученных ими за счет внебюджетных источников, отсутствуют. Более того, пункт 5 статьи 41 БК РФ (в новой редакции) указывает, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета, что не согласуется с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ.

Вместе с тем, статья 5 законопроекта, регулирующая вопросы вступления в силу федерального закона, в части 6 устанавливает, что отдельные положения БК РФ в отношении использования указанных выше доходов бюджетными учреждениями применяются со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями данных средств. В то же время, в нормах БК РФ с учетом изменений, предложенных законопроектом (в т.ч. в статье 161 "Особенности правового положения бюджетных учреждений") какие-либо упоминания о таком федеральном законе отсутствуют. В части 7 статьи 5 законопроекта содержатся переходные положения, призванные регулировать данные вопросы до вступления в силу федерального закона, упомянутого в части 6, в которых, практически, сохраняется действующий в настоящее время порядок использования бюджетными учреждениями средств, полученных за счет внебюджетных источников.

В этой связи возникает вопрос об обоснованности исключения из БК РФ норм в отношении порядка расходования бюджетными учреждениями средств, полученных из внебюджетных источников при сохранении указанного порядка на неопределенный срок в переходных положениях. Также попытка определения в БК РФ, относящегося к системе бюджетного законодательства Российской Федерации, вопросов гражданской правосубъектности (статья 161 в новой редакции) выходит за рамки предмета регулирования бюджетного законодательства, установленного в статье 1 БК РФ.

Если в дальнейшем планируется принятие отдельного федерального закона по данному вопросу, было бы обоснованным в рамках его принятия (а не рассматриваемого законопроекта) внести необходимые изменения в БК РФ в отношении правосубъектности бюджетных учреждений и особенностей расходования средств, полученных ими из внебюджетных источников.

10. Нуждается в доработке излагаемая в новой редакции статья 46 БК РФ (пункт 25 статьи 1 проекта), в которой регламентируется зачисление штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, с точки зрения соблюдения единообразия в критериях их зачисления в тот или иной бюджет (в зависимости от отрасли, подотрасли законодательства или конкретного состава противоправного действия, либо от видов ответственности).

Кроме того, в пункте 1 статьи 46 некоторые из нарушений не идентифицируются с нарушениями, предусмотренными в законодательстве вообще, и с нарушениями, предусмотренными в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности (например, нарушения законодательства Российской Федерации об основах конституционного строя Российской Федерации, о внешней политике и международных отношениях).

11. В новой редакции статьи 70 БК РФ (пункт 44 статьи 1 проекта) нуждается в доработке формулировка о том, что обеспечение деятельности бюджетных учреждений включает "оплату труда (денежное содержание, довольствие) работников бюджетных учреждений (государственных гражданских, муниципальных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц)". По нашему мнению следует развести в два отдельных абзаца категории граждан, относящиеся в зависимости от вида служебной деятельности (вида государственной службы) к различным категориям государственных служащих, получающих вознаграждение за свою деятельность в различных формах.

12. В пункте 2 новой редакции статьи 78.1 БК РФ (пункт 53 статьи 1 проекта) говорится о возможности предоставления субсидий "иным государственным (муниципальным) учреждениям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями". В этой связи обращаем внимание, что помимо бюджетных и автономных учреждений других видов государственных и муниципальных учреждений не существует (см. пункт 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации).

13. Законопроект дополняет БК РФ новой статьей 93.1 "Зачисление средств от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности". В то же время глава 13 БК РФ, в которую включается указанная статья, регулирует вопросы дефицита бюджета и источников его финансирования. Следовательно, статья 93.1 не относится к предмету регулирования данной главы и должна быть включена в главу 6, регулирующую вопросы доходов бюджетов (вместо признания утратившей силу статьи 43 БК РФ, ее можно изложить в новой редакции).

14. В пункте 3 излагаемой в новой редакции статьи 98 БК РФ следует уточнить, к какому виду обязательств (среднесрочным или долгосрочным) относятся долговые обязательства сроком на пять лет. Замечание аналогичного характера относится к пункту 6 статьи 99 и пункту 4 статьи 100 БК РФ.

15. В подпункте 4 пункта 1 новой редакции статьи 146 БК РФ (пункт 123 статьи 1 проекта) следует уточнить, имеются ли в виду недоимки и пени по страховым взносам в территориальные фонды обязательного медицинского страхования, образовавшихся на 1 января 2001 года. В противном случае, получается, что речь идет о финансовых санкциях по страховым взносам на обязательное медицинское страхование неработающего населения, передаваемыми из бюджетов субъектов Российской Федерации территориальным фондам обязательного медицинского страхования, которые в этом же подпункте названы межбюджетными трансфертами.

16. Новая редакция статьи 147 БК РФ (пункт 123 статьи 1 проекта) расширяется перечень актов законодательства, в которых могут определяться цели, на которые могут расходоваться средства государственных внебюджетных фондов, по сравнению с действующей редакцией данной статьи. Учитывая, что за нецелевое расходование средств внебюджетных фондов установлена уголовная и административная ответственность (статья 285.2 УК РФ и статья 15.14 КоАП РФ), представляется, что диспозиции соответствующих составов должны быть скорректированы с проектируемой нормой БК РФ. Поскольку рассматриваемым проектом также вносятся изменения в иные законодательные акты, полагаем целесообразным этим же проектом внести изменения и в УК РФ и КоАП РФ. В случае принятия данного предложения потребуется корректировка наименования законопроекта.

17. Излагаемая в новой редакции статья 148 БК РФ устанавливает, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства. Данная статья дублирует отдельные положения статьи 215.1 БК РФ (с учетом предлагаемых законопроектом изменений), содержащей нормы о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

18. Согласно последнему абзацу пункта 2 новой редакции статьи 161 БК РФ (пункт 135 статьи 1 проекта) нарушение бюджетным учреждением требований, установленных указанной статьей к порядку заключения договоров, является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. В этой связи обращаем внимание на то, что основания недействительности сделок установлены Гражданским кодексом Российской Федерации, при этом квалифицирующим признаком для признания оспоримой сделки недействительной является небезупречное с точки зрения права поведение конграгента по такой сделке. В связи с изложенным пункт 2 статьи 161 нуждается в доработке и согласовании с положениями §2 главы 9 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Во втором абзаце пункта 3 названной статьи слова "фактически понесенного ущерба" следует заменить словами "реального ущерба".

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

33. В соответствии с пунктом 4 излагаемой в новой редакции статьи 169 БК РФ проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год либо сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). При этом абзацем вторым указанного пункта устанавливается, что если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района, городского округа разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района, городского округа. В данном положении следует уточнить, что речь идет о проекте местного бюджета муниципального района или городского округа, так как в противном случае утверждение местного бюджета поселения на очередной финансовый год потребует утверждения среднесрочного финансового плана не данного поселения, а муниципального района, в состав которого оно входит, даже в том случае, если бюджет указанного муниципального района утвержден на три года.

19. Требование абзаца первого пункта 3 новой редакции статьи 174 БК РФ о том, что среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать прогнозируемый общий объем консолидированного бюджета соответствующей территории, нуждается в уточнении для поселений и городских округов, ввиду отсутствия на данных территориях консолидированного бюджета, на них имеет место только один бюджет - соответственно бюджет поселения или бюджет городского округа.

20. Согласно пункту 2 статьи 53 в новой редакции, федеральные законы о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах "вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде" должны быть приняты не позднее одного месяца до внесения в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете. С данным положением вступает в противоречие абзац первый пункта 2 новой статьи 174.1, который допускает принятие таких законов и после внесения законопроекта о федеральном бюджете в Государственную Думу, устанавливая, в то же время, что эти законы должны содержать положения о вступлении в силу не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (что противоречит также пункту 3 статьи 53, допускающему вступление в силу таких законов в течение текущего финансового года). Кроме этого, не регулируется вопрос в отношении законов, внесенных в Государственную Думу в период менее одного месяца перед внесением в Государственную Думу законопроекта о федеральном бюджете.

В целом, поскольку перечисленные положения законопроекта регулируют сходные вопросы, их было бы целесообразным объединить в рамках одной статьи (например, проектируемой 174.1, либо отдельной статьи этой же главы).

21. Новая редакция статьи 283 БК РФ нуждается в доработке с учетом того, что законопроектом признаются утратившими силу отдельные положения БК РФ, невыполнение которых является основанием для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Так, например, законопроект признает утратившей силу статью 220 БК РФ, регулирующую вопросы доведения показателей сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, в новой редакции статьи 219 отсутствует такой этап исполнения бюджетов по расходам, как утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств. Вместе с тем, в новой редакции статьи 283 содержится такое основание применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, как несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

22. В статьях 289-306 действующей редакции БК РФ содержатся конкретные составы правонарушений, за которые предусмотрена административная и(или) уголовная ответственность.

Согласно статье 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне состоит только из КоАП РФ, согласно статье 1 УК РФ уголовное законодательство Российской Федерации состоит из УК РФ. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в УК РФ. Учитывая сказанное, положения БК РФ, касающиеся административной и уголовной ответственности, кроме отсылок к соответствующим кодексам, должны быть из БК РФ изъяты. При необходимости соответствующие составы и иные положения должны быть внесены в КоАП РФ и в УК РФ.

Аналогичное замечание относится и к статье 284.1 БК РФ, в которой предусмотрено право руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместителей, в порядке, установленном БК РФ, составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Поскольку протоколы составляются в случае совершения административных правонарушений, данная норма также должна быть перенесена в КоАП РФ и, соответственно, исключена из БК РФ.

Законопроект, в том числе его наименование, нуждается в юридико-технической доработке. Подробные замечания, а также текст законопроекта с юридико-технической правкой переданы в Комитет в рабочем порядке.

Части 2, 3, 4 и 5 статьи 5 необходимо будет конкретизировать и назвать структурные единицы статьи 1 законопроекта, для которых установлены изъятия по срокам вступления их в силу. В дальнейшем, возможно, потребуют уточнения формулировки части 6 и абзаца первого части 7 статьи 5 законопроекта.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев