Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2011 г. N 03АП-1125/11

А69-2555/2010

"25" апреля 2011 г.

Дело N г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена "15" апреля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "25" апреля 2011 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Первухиной Л.Ф.,

судей: Бычковой О.И., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сызранцевой И.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Тыва представителя заявителя (мэрии г. Кызыла) Хертек С.С. - по доверенности от 14.03.2011 N 1124,

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва Хаджиева Ф.А., по доверенности от 29.12.2010 N 5-1986,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Тыва, осуществляющего организацию видеоконференц-связи Донгак Ш.О., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Республики Тыва секретарем судебного заседания Монгуш О.Д.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от 02 февраля 2010 года по делу N А69-2555/2010, принятое судьей Хайдып Н.М.,

установил:

Мэрия города Кызыла обратилась в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными решения по делу N 05-13-03/07-15-10 от 09.09.2010 и абзацев 1,2,3,4,5 пункта 2 предписания N 05-13-03/07-15-10 об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, от 09.09.2010, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва (далее - УФАС по Республике Тыва).

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 02 февраля 2011 года заявление Мэрии города Кызыла удовлетворено в части. Признаны недействительными абзацы 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания N 05-13-03/07-15-10 об изменении акта, противоречащего антимонопольному законодательству и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва, от 09.09.2010 в части указания Мэрии города Кызыла осуществлять собственными силами функции по: контролю за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего; установлению режима работы кладбищ г.Кызыла; подготовке могил, захоронению умерших с гробом, подготовке похоронных ритуальных регистрационных знаков; текущему содержанию кладбищ, как несоответствующие нормам действующего законодательства.

В остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части признания недействительными абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания N 05-13-03/07-15-10 от 09.09.2010, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, мотивируя следующими доводами:

- из системного толкования пункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" следует, что статус специализированной службы, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права по оказанию всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления,

- в предписании антимонопольного органа (пункт 2) речь идет не о возложении функции контроля за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего на Мэрию г. Кызыла, а об обеспечении выполнения данной функции собственными силами мэрии, в том числе, с привлечением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти,

- вывод суда о неправомерности выводов антимонопольного органа в части установления режима работы кладбища (абзац 3 пункта 2 предписания) не соответствует законодательству, поскольку мэрия г. Кызыла наделила специализированную службу контрольными функциями по соблюдению режима работы кладбища,

- отменяя предписание в части абзацев 1, 2 пункта 2, суд первой инстанции не учел положений Правил организации ритуальных услуг, содержания и работы муниципальных кладбищ г. Кызыла, утвержденных постановлением мэра г. Кызыла от 19.05.2010 N 1357, в части подготовки могил, захоронения умерших с гробом, подготовки похоронных ритуальных регистрационных знаков и текущего содержания кладбищ; пункты Правил взаимосвязаны, в связи с чем Управлением указывалось на необходимость приведения Правил в соответствие с антимонопольным законодательством;

- суд не дал оценку всем обстоятельствам дела в части абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания,

- при вынесении предписания Управлением соблюдены требования статьи 41 Закона о защите конкуренции и пункта 3.44 Административного регламента.

Мэрия г. Кызыла не согласилась с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

В соответствии со статьей 1531 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится путем использования системы видеоконференц-связи.

По результатам проверки явки лиц, участвующих в деле, суд установил, что в судебное заседание не направили своих представителей заинтересованные лица (индивидуальный предприниматель Б.К. Шевченко; МУП "Ритуал"), извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

26.03.2010 предприниматель Шевченко Б.К. обратился в УФАС по Республике Тыва с заявлением о проведении проверки в отношении Мэрии г. Кызыла, действия которой, по его мнению, приводят к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг (т. 1, л. 107).

Приказом от 22.06.2010 N 102 антимонопольным органом возбуждено дело N 05-13-03/0715-10 в отношении Мэрии г. Кызыла по признакам нарушения пункта 1 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (т. 1, л. 98).

Управлением установлено, что Мэрией г. Кызыла на период до проведения конкурса в г.Кызыле МУП "Ритуал" определено специализированной службой по вопросам похоронного дела, которое осуществляет функции по предоставлению ритуальных услуг, в том числе, выделение земельных участков под захоронение, определение режима работы кладбищ.

Решением УФАС по Республике Тыва от 09.09.2010 по делу N 05-13-03/07-15-10 Мэрия г.Кызыла признана нарушившей пункт 1 части 1, части 3 статьи 15 Закона о конкуренции в связи с созданием условий, при которых МУП "Ритуал" контролирует и регулирует деятельность конкурирующих организаций путем осуществления переданных ему полномочий органа местного самоуправления, чем нарушается принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, ставя деятельность хозяйствующих субъектов в зависимость от действий МУП "Ритуал".

В соответствии с предписанием антимонопольного органа от 09.09.2010 мэрия г. Кызыла обязана в срок до 08.10.2010:

1. Прекратить нарушение пункта 1 части 1, части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта - МУП "Ритуал" функциями органа местного самоуправления, а также создании преимущественных условий для осуществления деятельности МУП "Ритуал" и необоснованного препятствования осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам на рынке ритуальных услуг.

2. собственными силами осуществлять функции по:

- контролю за соблюдением порядка захоронений на кладбище г. Кызыла;

- контролю за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении горба с телом умершего;

- установлению режима работы кладбищ г. Кызыла;

- подготовке могил, захоронение умерших с гробом, подготовке похоронных ритуальных регистрационных знаков;

- текущему содержанию кладбищ;

- формированию и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению;

- инвентаризации захоронений и обновлению книг захоронений на городском кладбище г. Кызыла;

- осуществлению регистрации захоронения умершего в регистрационной книге.

Не согласившись с указанным решением и абзацами 1, 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания антимонопольного органа, Мэрия г. Кызыла обратилась в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Согласно пункту 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил основания для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Статьей 25 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом, следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Данная правовая позиция сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.09.2008 N 12027/07.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что передача мэрией г. Кызыла муниципальному унитарному предприятию "Ритуал" функций по организации похоронного обслуживания свидетельствует о наделении предприятия властно-распорядительными полномочиями, то есть, особым положением по отношению к иным хозяйствующим субъектам, что ограничивает права хозяйствующих субъектов на осуществление аналогичных услуг на соответствующем рынке.

Суд признал обоснованным вывод УФАС по Республике Тыва о наличии в действиях Мэрии нарушений 1 части 1, части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, выразившихся в передаче мэрией г.Кызыла МУП "Ритуал" обязанностей по содержанию кладбищ и организации похоронного обслуживания и наделении указанного предприятия функциями и правами органов местного самоуправления, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования в части абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания N 05-13-03/07-15-10 от 09.09.2010, а именно, в части указания Мэрии города Кызыла осуществлять собственными силами функции по: контролю за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего; установлению режима работы кладбищ г.Кызыла; подготовке могил, захоронению умерших с гробом, подготовке похоронных ритуальных регистрационных знаков; текущему содержанию кладбищ, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемыми абзацами 2-5 пункта 2 предписания на мэрию г. Кызыла неправомерно возложены названные функции; предписание в данной части не соответствует требованию исполнимости.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанными выводами суда первой инстанции.

Из оспариваемых абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 предписания УФАС по Республике Тыва от 09.09.2010 следует, что мэрии г. Кызыла предписано осуществлять собственными силами следующие функции:

- контроль за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего;

- установление режима работы кладбищ г. Кызыла;

- подготовка могил, захоронение умерших с гробом, подготовка похоронных ритуальных регистрационных знаков;

- текущее содержание кладбищ.

В соответствии со статьей 17 Закона о погребении санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Для выявления факторов неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду и здоровье человека создается система санитарного и экологического мониторинга. Порядок ведения санитарного и экологического мониторинга устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В силу пункта 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.

Таким образом, абзацем 2 пункта 2 предписания на мэрию г. Кызыла неправомерно возложены для "осуществления собственными силами" функции (контроль за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего), которые уполномочены осуществлять федеральный орган исполнительной по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору в Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы о том, что в предписании антимонопольного органа (пункт 2) речь идет не о возложении функции контроля за соблюдением выполнения санитарных норм при захоронении гроба с телом умершего на Мэрию г. Кызыла, а об обеспечении выполнения данной функции собственными силами мэрии, в том числе, с привлечением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, не принимается судом, поскольку противоречит буквальному толкованию абзаца 2 пункта 2 предписания.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Постановлением Мэра г. Кызыла от 19.05.2010г N 1357 утверждены Правила организации ритуальных услуг, содержания и работ муниципальных кладбищ г. Кызыла. (л.д. 119-128). Пунктом 5.1 Правил установлено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела должна содержать кладбища в надлежащем порядке и обеспечивать своевременную подготовку могил, погребение умерших, подготовку регистрационных знаков, соблюдение установленных правил подготовки могил, санитарных норм и правил погребения. В пункте 7.1 Правил установлен режим работы кладбищ (ежедневно с 09.00 до 18.00 час., погребение умерших - с 11.00 до 16.00 час.).

Текущее содержание кладбищ не относится к властно-распорядительным, контрольным функциям органа местного самоуправления. Представитель мэрии г. Кызыла в судебном заседании пояснил, что орган местного самоуправления ежегодно выделял денежные средства по утвержденной смете на содержание кладбищ (2008-2009 годы). УФАС по Республике Тыва не заявляло доводов о ненадлежащем финансировании, доказательств тому также не представлено.

Следовательно, абзацы 4, 5 пункта 2 предписания в части возложения на мэрию г. Кызыла функций (подготовка могил, захоронение умерших с гробом, подготовка похоронных ритуальных регистрационных знаков; текущее содержание кладбищ, которые уполномочены осуществлять специализированные службы по вопросам похоронного дела), являются незаконными.

Учитывая, что режим работы кладбищ г.Кызыла установлен Правилами организации ритуальных услуг, содержания и работы муниципальных кладбищ г.Кызыла, утвержденными постановлением Мэра г.Кызыла от 19.05.2010 N 1357, абзац 3 пункта 2 предписания в части возложения на мэрию г. Кызыла функции по установлению режима работы кладбищ г. Кызыла следует признать недействительным.

Довод жалобы о неправомерности вывода суда в части абзаца 3 пункта 2 предписания, обязывающего мэрию г. Кызыла собственными силами осуществлять функции по установлению режима работы кладбищ г. Кызыла, отклоняется судом апелляционной инстанции как необоснованный.

Иные доводы апелляционной жалобы не влияют на выводы суда.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "02" февраля 2011 года по делу N А69-2555/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

О.И. Бычкова Г.А. Колесникова