Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере (А.А. Кирилловых, "Адвокат", N 4, апрель 2007 г.)

Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере

Развитие социального сектора экономики в настоящее время происходит через совершенствование механизма осуществления государственных социальных функций. Основой таких преобразований служат принципы реструктуризации бюджетного сектора, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"*(1). В соответствии с предложенными изменениями планируется повысить эффективность деятельности бюджетных учреждений по оказанию ими государственных услуг. Одним из элементов реструктуризации является диверсификация организационно-правовых форм юридических лиц как институциональной основы изменений в данной области экономических отношений.

На нормативном уровне достижение указанных целей предполагается через реализацию структурного построения системы учреждений социального сектора. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(2) предусматривает образование и регламентацию деятельности новой государственной (муниципальной) организации - автономного учреждения.

Согласно указанному Закону и гражданскому законодательству совершенствование сферы государственных услуг определяется двумя типами государственного (муниципального) учреждения. Во-первых, как существующая юридическая конструкция, регулируемая гражданским законодательством, продолжает действовать учреждение, оно получает новые статусно-нормативные установки и представлено как бюджетное. Во-вторых, как следствие преобразований возникает новое - автономное, которое получает нормативное регулирование в специальном (указанном) Законе и измененном в части учреждений ГК РФ*(3). При этом деятельность бюджетных учреждений будет строиться по существующей схеме отношений, закрепленных в ГК РФ, Законе о некоммерческих организациях*(4), иных нормативных актах об отдельных видах юридических лиц. Функционирование же автономных учреждений определяется специальным Законом (об автономных учреждениях) в соответствии с ГК РФ.

Создание автономных учреждений возможно путем преобразования (изменения типа) существующего бюджетного учреждения либо путем его учреждения. При этом автономные учреждения не представляют собой новую организационно-правовую форму юридического лица, так как гражданское законодательство в качестве формы организации, построенной по данному типу, определяет учреждение. Кроме того, создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. Поэтому виды реорганизации юридических лиц, установленные в ГК РФ, при изменении типа учреждений не применяются, хотя по способу проводимых изменений в статусе организации их можно определить как преобразование юридического лица. Вместе с тем преобразование- это изменение организационно-правовой формы юридического лица, которое влечет серьезное изменение в режиме определения его деятельности. Исходя из предложенных законодателем установок при реализации соответствующих мероприятий меняется лишь тип учреждения, тогда как сама организационно-правовая форма юридического лица остается прежней, что, в частности, при проведении подобных мероприятий подтверждается техническим "преобразованием" - необходимостью лишь внесения изменений в устав учреждения, а не организационным, которое сопровождается обязательными процедурами. Соответственно нормы закона не определяют автономное учреждение как новую гражданско-правовую конструкцию юридического лица.

Автономное учреждение является альтернативной формой существующего учреждения, которое в нормах ГК РФ представлено как унитарная организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ). Это новое легальное определение учреждения является общим, и его в полной мере можно распространить и на автономные учреждения. Вместе с тем данная формулировка применительно к автономному учреждению шире, нежели представленная в Законе "Об автономных учреждениях". В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Смысловая нагрузка содержания данной формулировки автономного учреждения позволяет сделать вывод о целевом характере его функций и четко определенных стоящих перед ним задачах- оказание государственных социальных услуг.

Если анализировать определение учреждения, данное в ст. 120 ГК РФ, то применительно к автономному учреждению из его содержания следует выделить лишь социально-культурные функции, т.е. функции некоммерческого характера в социальной сфере. Кроме того, в отличие от ранее действовавшего определения в новом понятии указывается на унитарный характер его имущественной основы, т.е., иными словами, у учреждения может быть только один собственник имущества (учредитель). При этом автономное учреждение является образованием публичного собственника и выступает как тип государственного (муниципального) учреждения. Об этом говорится также в п. 2 ст. 120 ГК РФ - государственное (муниципальное) учреждение может быть бюджетным или автономным.

Основное назначение Закона "Об автономных учреждениях"- осуществление автономными учреждениями функций юридического лица, наделенными имущественными и личными неимущественными правами. Основные аспекты, касающиеся статуса автономного учреждения, определяются имущественной сферой, а также особым характером ответственности. При этом новое построение отношений реализации имущественной правоспособности, определяемой Законом об автономных учреждениях, во многом индивидуализируют также и механизмы хозяйственной деятельности. Поэтому принципиальное значение в Законе имеет определение правосубъектности таких организаций, регулирование имущественных отношений автономного учреждения.

Основные принципы деятельности учреждений, установленные в законодательстве, сохранили свою реализацию. Однако одним из новых принципов деятельности учреждения выступает принцип автономии, который проявляется в осуществлении им имущественных прав. Естественно, что конструкция автономного учреждения в полной мере соотносится с имущественным положением учреждения по гражданскому законодательству. Вместе с тем автономное учреждение получает по сравнению с существующим типом учреждения автономию (самостоятельность) своей деятельности и компетенцию, что выражается в возможности распоряжаться заработанными средствами и приобретенными на них имуществом; привлекать кредиты, открывать счета в банках, определять пределы распоряжения закрепленным имуществом.

С одной стороны, это в некотором роде лишает автономное учреждение статуса государственной организации. С другой стороны, создание публичным собственником и выполнение государственных функций в отношении автономного учреждения говорит о сохранении конструкции юридического лица социальной сферы, предлагая типологию "модели" функций некоммерческого характера государственных институтов, осуществляющих государственные (публичные) услуги.

Особый статус автономного учреждения определяется в установленном законодательством регулировании его деятельности, предусматривающего иной порядок и особенности нахождения имущества, распоряжения и ответственности им по обязательствам. Правовой режим имущества автономных учреждений предполагает нахождение имущества на праве оперативного управления. Однако рамки данного права, как и содержание соответствующих "правомочий", у автономного учреждения значительно шире. Вместе с тем в рамках права оперативного управления автономного учреждения предусматриваются различные особенности правового положения его имущества.

В результате образования (создания) у автономного учреждения устанавливается два вида имущества: переданное (закрепленное) собственником, и приобретенное (заработанное) самим автономным учреждением. При этом автономное учреждение самостоятельно определяет судьбу "собственного" имущества, тогда как имущество, закрепленное собственником (учредителем) не может быть свободно отчуждено, правом распоряжения указанным имуществом обладает только учредитель (собственник). Поэтому в отличие от существующей конструкции учреждения автономное вправе самостоятельно распоряжаться имуществом (в том числе недвижимым), приобретенным им на доходы от своей деятельности. В этом случае доходы от деятельности учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, а собственник не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности учреждения. Такая компетенция определяет имущественную автономию учреждения как вид расширенного права оперативного управления (либо как право хозяйственного ведения). Ограничением в данном случае служит запрет на распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником.

Между тем такая модель имущественных отношений собственника и учреждения приближает режим оперативного управления к праву собственности автономного учреждения на приобретаемое им имущество. Однако, как следует из п. 3 ст. 213 ГК РФ, коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителей (участниками, членами), и, кроме того, имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Данное обстоятельство исключает учреждения из состава юридических лиц, которым имущество передается (приобретается) в собственность, поскольку "принадлежность имущества" автономного учреждения не связывается "с правом собственности на него". Юридический режим принадлежности исходит из общей практики возможности осуществления учреждением правомочия "самостоятельного распоряжения имуществом", которое определяется как правомочие владения и пользования и представляет собой "усеченный состав" вещного права собственности.

Земельные участки закрепляются за автономным учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такой же режим предполагается и в отношении земельных участков, приобретаемых автономным учреждением самостоятельно. Вместе с тем распоряжение земельными участками (даже принадлежащим автономному учреждению) вряд ли возможно в силу установлений, положенных в основу природы права постоянного (бессрочного) пользования в Земельном кодексе РФ*(5): юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. На практике это означает не только отсутствие у автономного учреждения права свободно отчуждать земельные участки, но даже сдавать их в аренду третьим лицам. Представляется, что на уровне земельного законодательства в увязке с Законом об автономных учреждениях следует закрепить возможность распоряжения земельными участками, "принадлежащими" автономному учреждению. При этом к данной ситуации возможно применить режим, установленный в ст. 296 ГК РФ в отношении иного имущества автономного учреждения и определяемый в рамках права оперативного управления как "управление, владение, пользование и распоряжение" этим имуществом.

Таким образом, законодательством вопрос о природе принадлежности имущества, которое автономное учреждение приобретает по основаниям, установленным законом, не получил должной регламентации. Вероятнее всего, законодателю следовало бы определить содержание конкретных правомочий автономного учреждения на приобретаемое им имущество. В настоящее время даже с учетом попыток "подстроить" режим имущественной сферы автономного учреждения под "ход" экономических отношений их полномочия не могут быть реализованы в полной мере.

Естественно, что имущественная самостоятельность определяет автономное учреждение как участника гражданского оборота, способного нести ответственность за результаты своей деятельности. Поэтому автономное учреждение, обладая более широкими правами, нежели бюджетное учреждение, несет более высокую ответственность. Ответственность автономного учреждения не ограничивается возможностью обращения взыскания кредиторов на денежные средства учреждения. Как указывается в п. 2 ст. 3 Закона, автономное учреждение отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного, переданного (выделенного) ему собственником. То же самое закреплено в ГК РФ: "Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником" (ч. 2. ст. 120 ГК РФ). Это означает, что имущество автономного учреждения обособляется от имущества, переданного учредителем (собственником), однако, как указывалось, не поступает в собственность учреждения.

Кроме того, законодательством в отношении автономных учреждений исключается субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам автономных учреждений. Автономное учреждение несет ответственность по обязательствам всем имуществом самостоятельно. Поэтому принцип автономии распоряжения имуществом определяет отсутствие взаимной ответственности собственника и учреждения. Собственник утрачивает в отношении учреждения обязанность нести ответственность по его обязательствам, так как в данном случае ответственность автономного учреждения носит неограниченный характер. Ограничение ответственности проявляется лишь в отношении имущества собственника, что в принципе исключает возможность обращения на него взыскания по долгам автономного учреждения. Таким образом, собственник не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Иначе говоря, сконструирован принцип "взаимной неответственности" собственника и учреждения. Реализация данных отношений поставлена в прямую связь с самостоятельной ответственностью автономного учреждения.

Исходя из установленных ограничений гарантией прав и защите интересов кредиторов служит лишь имущество, приобретенное автономным учреждением. При этом вопрос о недостаточности имущества автономного учреждения для расчетов с кредиторами в законодательстве никоим образом не разрешен. По сути, даже имущество, которое приобрело автономное учреждение, не становится его собственностью- за ним сохраняется лишь режим "самостоятельного распоряжения" в силу невозможности применения к конструкции учреждения режима права собственности. В этой ситуации не может быть выстроен механизм ответственности, установленный, например, в хозяйственных обществах, где уставный капитал служит минимальной гарантией прав кредиторов, а имущество, приобретенное обществом в результате его деятельности, поступает в его собственность и может быть реализовано при ликвидации юридического лица.

Следует учитывать также, что автономное учреждение не может быть ликвидировано в порядке, установленном Законом "О несостоятельности (банкротстве)". По общему принципу, изложенному в гражданском законодательстве, учреждение априори не может быть объявлено банкротом, оно отвечает по обязательствам имеющимися у него денежными средствами, субсидиарную (дополнительную имущественную) ответственность при этом несет собственник имущества (учредитель). В такой ситуации требования кредиторов в любом случае могут быть удовлетворены. Принципиальная реализация субсидиарной ответственности может быть поставлена под сомнение: то, что учреждение выполняет заранее определенные социальные функции и выступает в коммерческом обороте в качестве хозяйствующего субъекта, вряд ли отвечает дефиниции учреждения в его первоначальном варианте. Узкий круг (сфера) деятельности учреждения с учетом правового положения и взаимоотношений с собственником, которое превращает ответственность учредителя в юридическую фикцию, установлено лишь для реализации структурных принципов построения юридического лица. Закрепление в законодательстве лишь конкретных "видов" имущества автономного учреждения, которым оно несет ответственность, при "устранении" ответственности собственника делает имущественный статус автономного учреждения незавершенным. В силу чего падает и сама привлекательность автономного учреждения как хозяйствующего субъекта, поскольку при осуществлении предпринимательской деятельности оно может оказаться убыточным. Поэтому в модели автономного учреждения при отсутствии субсидиарной ответственности учредителя вряд ли можно вести речь об эффективном обеспечении рисков деятельности автономных учреждений и их взаимоотношений с иными субъектами. С учетом того, что автономное учреждение, помимо лишь только целевой правоспособности, обладает элементами общей правоспособности, это предполагает вовлечение автономных учреждений в гражданский оборот. Если учитывать данный факт как имеющий принципиальное значение, вполне возможно предположить отсутствие в законе четко установленной "достаточной" имущественной ответственности автономного учреждения. Представляется, что попытка законодателя "синтезировать" социальную направленность учреждения и элемент извлечения прибыли в его деятельности как целевой установки коммерческой организации на практике может столкнуться с многочисленными трудностями.

По общему правилу учреждение обеспечивается, в том числе финансово, собственником (учредителем). Однако "в условиях рыночной экономики государственное финансирование в значительной степени уступает место самофинансированию, но в то же время является необходимым средством развития и поддержки науки, культуры, образования, здравоохранения, а также отдельных отраслей промышленности, регионов"*(6). Меняется механизм финансирования в сфере обеспечения функций автономного учреждения. Изъятие из гражданского, бюджетного и налогового законодательства сочетания "финансируемые собственником" как связующего "звена" в конструкции учреждения определяет дальнейшее отношение законодателя по поводу средств, выделяемых автономному учреждению на оказание им услуг соответствующего характера. Понятие "финансирование" больше не служит целям реформирования бюджетного сектора, поскольку не соответствует порядку оказания услуг и их оплаты, т.е. принципу "деньги следуют за потребителем". Схема оплаты услуг, оказываемых автономными учреждениями, предусматривает субсидии и субвенции со стороны государства- заказчика, которые по объему и составу определяется конкретными заданиями собственника. При этом бюджетное обеспечение деятельности автономного учреждения производится по нормативам, которые не могут быть снижены вне зависимости от внебюджетных поступлений от результатов различных видов платной деятельности автономного учреждения. Поэтому автономное учреждение не финансируется собственником по смете доходов и расходов, поскольку в понимании ст. 161 Бюджетного кодека РФ*(7) не является бюджетным. Согласно закону автономное учреждение, осуществляя деятельность по оказанию услуг, получает финансовую самостоятельность. В отличие от бюджетного автономное учреждение "самостоятельно" себя финансирует, выполняя задания учредителя, осуществляя деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). При этом "самофинансирование" деятельности учреждений напрямую зависит от количества и качества оказываемых услуг, оплачиваемых по факту выполнения их автономными учреждениями.

Естественно, в отсутствие сметно-бюджетного финансирования деятельность автономных учреждений будет стимулироваться в предусмотренных бюджетным законодательством формах, помимо субвенций и субсидий, будет поддерживаться из государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. В качестве иных источников предусматриваются поступления за оказание услуг на договорных принципах в пределах видов деятельности, определенных в Уставе автономного учреждения.

Сохраняется специальная правоспособность, но закрепляется требование к установлению определенного перечня видов предпринимательской деятельности таких организаций. Поэтому деятельность автономного учреждения, как и ранее, носит целевой характер и направлена на выполнение конкретных заданий собственника. Однако особенность существования автономных учреждений предусматривает необходимость осуществления и иных видов деятельности, что и закреплено в законе. Фактически автономное учреждение вправе осуществлять любой вид деятельности, получивший закрепление в его учредительных документах, при этом ее перечень не обязательно должен отвечать целям создания учреждения. Это означает, что для достижения финансового результата автономным учреждениям предоставлены достаточно широкие возможности по использованию имущества и ведения предпринимательства наравне с субъектами коммерческой деятельности.

Можно утверждать, что автономное учреждение- это уже не юридическое лицо, выполняющее заранее определенные функции в понимании его гражданским законодательством, а организация, обладающая возможностями для осуществления предпринимательской деятельности. Между тем автономия таких учреждений в имущественной сфере не согласуется с принципами и задачами их деятельности. Представляется, что автономное учреждение выходит за рамки понятия "некоммерческой организации". Это обстоятельство определяет автономное учреждение как юридическое лицо, возможностью которого являются вступление в хозяйственные отношения, участие в юридических лицах и, как следствие, принятие на себя обязательств.

Помимо имущественных аспектов, отдельной особенностью, установленной в законе, является организация управления автономным учреждением. Согласно закону органами управления является наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы. Наблюдательный совет- это новый орган управления, который действует в пределах полномочий, предусмотренных в законе. Функции наблюдательного совета сводятся в основном к решениям рекомендательного характера, при этом позволяют более полно обеспечить выполнение функций автономного учреждения. Поэтому основной задачей наблюдательного совета как компетентного контролирующего органа является контроль за соответствием деятельности автономного учреждения его уставным целям и задачам. В то же время учредитель не утрачивает свои функции, отведенные ему гражданским законодательством, и осуществляет общее руководство автономным учреждением, его роль в управлении продолжает оставаться весомой. Особая значимость сферы деятельности автономных учреждений предполагает наличие также общественных форм их управления, в том числе через обязательное предоставление доступа к информации о своей деятельности. Это позволит наряду с установленной в законе формой государственного контроля вести контроль, носящий общественный характер.

В общем понимании государственные учреждения- создаваемые государством учреждения, имеющие установленную им компетенцию*(8). Вместе с тем функции собственника-учредителя, которые выполняет государство в лице компетентных органов, значительно уменьшены по отношению к автономному учреждению как управляемой организации. В этом случае автономное учреждение выступает как видоизмененная форма учреждения, а последовательная реализация принципа самостоятельности влечет значительные изъятия из общего правопорядка деятельности государственной организации. Поэтому учреждаемые государством автономные учреждения в целом не определяются только функциями государственного учреждения, поскольку полномочны, выполняя общественные задачи, осуществлять деятельность и в своих интересах.

Таким образом, автономное учреждение во многом восприняло черты коммерческого юридического лица, оставаясь при этом государственной организацией. Между тем исходя из проведенного анализа прав и обязанностей автономного учреждения, его можно назвать квази- или псевдо-государственным в части определения природы данного юридического лица. Такой вывод рождается благодаря основным элементам, характеризующим статус автономного учреждения.

Основополагающим звеном в характеристике особого статуса автономного учреждения является его автономия, смысловая нагрузка которой в положениях закона представлена в большей его самостоятельности, которая проявляется в отношениях с собственником (учредителем) автономного учреждения. При этом самостоятельность строится на основанной (в ее рамках) модели деятельности государственных организаций, которые складываются в сфере наделения их имуществом, финансирования и управления.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Помимо установленных гражданским законодательством целей своей деятельности и заданиями собственника (ч. 1 ст. 296 ГК РФ), автономное учреждение может осуществлять виды деятельности, которые входят в состав общей правоспособности коммерческих организаций. Некоммерческий характер деятельности автономного учреждения в этой ситуации не влияет на его специальную правоспособность, поскольку определяется наличием имущественной обособленности для обеспечения реализации общей правоспособности.

2. В отношении автономных учреждений установлен двойной режим имущества. Имущество, которое закрепляется собственником, служит целям деятельности по обеспечению заданий собственника по оказанию государственных услуг, оно не может быть отчуждено автономным учреждением. Имущество, приобретаемое автономным учреждением по основаниям, указанным в законе, обособляется от имущества собственника, используется автономным учреждением по своему усмотрению. Оно является гарантией функционирования автономного учреждения, действующего в качестве хозяйствующего субъекта.

3. Самостоятельная ответственность автономного учреждения перед кредиторами во многом сближается с принципами построения обязательственных отношений в коммерческих юридических лицах. При этом главный признак имущественных отношений учреждений - субсидиарная ответственность собственника (учредителя) утрачивается, что еще раз подтверждает коммерческий подход в решении вопроса о принципах построения ответственности при участии автономного учреждения в гражданском обороте.

4. Особенностью является принципиально изменившаяся институциональная основа структуры управления автономного учреждения. Наличие специального органа компетенции - наблюдательного совета во многом приближает управление в автономных учреждениях к управлению в коммерческой организации (например, в акционерном обществе, где подобные функции выполняет общее собрание и совет директоров). Учредитель автономного учреждения при этом не теряет своего управляющего воздействия на деятельность учреждения, что обеспечивается присутствием его представителей в указанном органе.

Таким образом, основное значение деятельности автономных учреждений предполагается как обеспечение выполнения государственных услуг посредством их имущественной автономии через "контрольные" механизмы их функционирования. Создание подобных организаций в полной мере отвечает целям повышения качества государственных функций, решения стратегических задач развития социально-культурного сектора экономики. Однако, несмотря на довольно широкое представление в Законе механизмов эффективного функционирования автономных учреждений, представляется, что в практике реализации Закона деятельность указанных юридических лиц предстоит подогнать "под рамки" действующего законодательства и существующих общественных отношений.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии,

преподаватель Кировского филиала Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей, экономики и права

"Адвокат", N 4, апрель 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

*(2) СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

*(3) СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2006. N 45. Ст. 4627.

*(4) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

*(5) СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

*(6) Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорин.- М.: Юристъ, 2001. С.209.

*(7) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(8) Юридическая энциклопедия. С. 209.