Разрешение служебных споров (теоретические и практические проблемы) (Пресняков М.В., Чаннов С.Е., "Гражданин и право", N 6, июнь 2007 г.)

Разрешение служебных споров
(теоретические и практические проблемы)*(1)

Государственная служба, как известно, является специфическим видом трудовой деятельности. В силу этого государственный служащий обладает двойным отраслевым статусом: с одной стороны, он является работником, чьи действия в известной степени регулируются нормами трудового права, а с другой - агентом публичной власти, подпадающим под регулирование административного права. В рамках данной статьи нас интересует тот аспект деятельности государственных служащих (на примере государственной гражданской службы), который связан с возникновением конфликтов по поводу установления и применения условий труда, а также ряда других вопросов в процессе прохождения государственной службы.

Конфликты между сторонами служебных правоотношений, которыми являются представитель нанимателя и государственный служащий, могут возникать по самым разным поводам, основаниям и на любом этапе существования государственно-служебного правоотношения. При этом "конфликт" далеко не всегда может считаться синонимом правового термина "служебный спор".

Дело в том, что многие служебные конфликты могут существовать в государственном органе годами, практически никак не проявляясь вовне, либо получать разрешение путем договоренностей между представителем нанимателя и государственным служащим. Многие государственные служащие отказываются выносить возникающие между ними и работодателями разногласия на рассмотрение органов, уполномоченных государством разрешать служебные споры.

Только тогда, когда стороны, не желающие мириться с существующим положением, не сумев разрешить проблему путем взаимных уступок, обращаются для ее разрешения в специальные органы, служебный конфликт переходит в стадию служебного спора.

В этой связи следует отметить, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит понятие "конфликт интересов на гражданской службе", которое близко по смыслу, но не тождественно термину "служебный конфликт".

Понятие "конфликт интересов" является компонентом корпоративного управления. Многие организации, в том числе российские, закрепляя модель внутрикорпоративного поведения, включают описание возможных конфликтов интересов и способы предотвращения таковых. Чаще всего при ознакомлении сотрудников коммерческих организаций с нормами корпоративного поведения указываются потенциальные конфликты интересов: разглашение конфиденциальной корпоративной информации заинтересованным (конкурирующим) организациям; использование возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятие подарков и займов от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; связь с конкурентами, клиентами или поставщиками для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких.

Несколько иной смысл имеет понятие конфликта интересов на гражданской службе. Согласно ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.

Законом предусмотрен особый порядок разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе. Конфликт, в соответствии с теорией конфликтологии, должен улаживаться путем согласования сторонами своих интересов. Переговоры касаются проблемы, лежащей в основе противоречия интересов. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственных органах образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Однако, как представляется, правовая основа деятельности таких комиссий в настоящее время практически отсутствует. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов должно быть утверждено указом Президента Российской Федерации. К сожалению, на сегодняшний день такой нормативно-правовой акт отсутствует, что блокирует весь механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Так, например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит указаний о возможных вариантах решения комиссии по конфликту интересов, о порядке принятия таких решений и т.п. Между тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссию по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов. Поэтому, говоря о соотношении данных понятий, следует констатировать, что конфликт интересов, сам по себе не являясь служебным спором, может повлечь возникновение служебного спора искового характера. В данном случае служебный спор будет являться своеобразным этапом разрешения конфликта интересов.

Что же касается непосредственно служебных споров, то их, по аналогии с трудовыми, можно подразделить на две группы:

- индивидуальные служебные споры;

- коллективные служебные споры.

В соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" индивидуальный служебный спор - это не урегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров (ст. 69). Данное определение по своему смысловому содержанию практически полностью совпадает с определением индивидуального трудового спора, приведенного в ст. 381 ТК РФ. Отличие состоит лишь в том, что определение, приведенное в ст. 69 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", не содержит указания на то, что индивидуальные служебные споры могут возникать по поводу установления или изменения индивидуальных условий труда, что свидетельствует о намерении исключить действие данной нормы в отношении гражданских служащих. Таким образом, индивидуальные служебные споры могут носить только исковой характер, т.е. возникать лишь по поводу условий труда, установленных законами и иными нормативными правовыми актами и индивидуальными договорами.

К индивидуальным служебным спорам относятся неурегулированные самостоятельные разногласия, о которых было заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Таким образом, юридически индивидуальный служебный спор возникает лишь с момента обращения заинтересованного лица в соответствующий орган. Согласно ст. 70 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г., индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией по служебным спорам, создаваемой в государственной организации, а также судом.

Сторонами индивидуального служебного спора, как правило, являются представитель нанимателя и гражданский служащий, однако служебный спор в некоторых случаях может возникать у лиц, служебные отношения с которыми еще не возникли или уже прекратились. В частности, служебным считается спор об отказе в приеме на государственную гражданскую службу. Закон закрепляет право лица, которому отказано в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, обжаловать это решение. Кроме того, претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать и решение конкурсной комиссии. Вместе с тем в соответствии с Законом к служебным относятся споры об увольнении с гражданской службы.

В отличие от индивидуальных служебных споров законодательство о государственной гражданской службе не регулирует разрешение коллективных служебных споров. Таким образом, при разрешении коллективных трудовых споров, возникших на государственной гражданской службе, необходимо руководствоваться нормами ТК РФ в части, не противоречащей специальным нормам о гражданской службе. При этом следует помнить, что в отношении всех государственных служащих действует запрет на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора.

По общему правилу лицо, считающее, что его права нарушены, может обратиться в комиссию по служебным спорам либо в суд. Вместе с тем ТК РФ и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. устанавливают ряд исключений из этого правила.

Комиссия по служебным спорам в государственной организации образуется решением представителя нанимателя на паритетных началах из равного числа представителей профсоюзной организации данного государственного учреждения и представителей нанимателя. Данная норма является новеллой законодательства о государственной службе. Ранее закон прямо не предусматривал создание специальных комиссий по разрешению трудовых споров в государственном органе и на практике они не создавались. Разрешение части служебных споров в комиссиях по служебным спорам, безусловно, гораздо более оперативно и чаще всего более удобно как для служащего, так и для представителя нанимателя.

Порядок рассмотрения служебного спора, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения должны регулироваться специальным федеральным законом. В настоящее время такой закон отсутствует, а следовательно, необходимо руководствоваться соответствующими нормами трудового законодательства.

В судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам либо если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам РФ. Кроме того, закон устанавливает перечень служебных споров, которые могут рассматриваться только судом.

В случаях освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы по основаниям, не предусмотренным законом, или с нарушением установленного порядка увольнения с гражданской службы либо в случае незаконного перевода на иную должность суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда. Порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется гражданским процессуальным законодательством.

Определенные сложности могут возникать на практике в связи с определением подсудности служебных споров. Согласно ст. 22 ГПК РФ, суды рассматривают и разрешают, в частности, исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. Иначе говоря, по смыслу ст. 22 ГПК РФ служебные споры также подведомственны судам общей юрисдикции. При этом, согласно п. 6 ч. 1 ст. 23 ГПК, дела, возникшие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе, подсудны мировому судье. Вместе с тем служебные споры возникают не из трудовых отношений, а из отношений, связанных с прохождением государственной службы. Поскольку Закон о государственной гражданской службе не содержит специальных указаний на этот счет, не вполне понятно, как будет решаться вопрос о подсудности соответствующей категории дел. На наш взгляд, было бы целесообразно распространить указанные правила подсудности и на служебные споры.

В то же время необходимо иметь в виду, что все дела об увольнении, включая и увольнение в связи с неудовлетворительным результатом испытания, подсудны районному суду. Дела по искам об изменении формулировки причины увольнения также подлежат рассмотрению районным судом, поскольку по существу предметом проверки в этом случае является законность увольнения. Кроме того, гражданские дела, связанные с государственной тайной, согласно ст. 26 ГПК РФ, подсудны Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа.

Таким образом, механизм урегулирования служебных споров на сегодняшний день нельзя назвать вполне разработанным и адекватным требованиям практической ситуации. В целях его совершенствования, как нам представляется, было бы целесообразным принятие соответствующего нормативного акта Президентом Российской Федерации.

Пресняков М.В.,

доцент Поволжской академии государственной службы (г. Саратов),

кандидат философских наук

Чаннов С.Е.,

доцент Поволжской академии государственной службы (г. Саратов),

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья подготовлена при содействии агентства деловой литературы "Ай Пи Эр Медиа" (www.iprmedia.ru).