Новый Водный кодекс Российской Федерации и проблемы предоставления земельных участков и лесов в водоохранных зонах (В.В. Дмитриев, "Адвокат", N 5, май 2007 г.)

Новый Водный кодекс Российской Федерации
и проблемы предоставления земельных участков и лесов
в водоохранных зонах

Как известно, имело место большое количество судебных споров, связанных с применением ст. 112 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ, согласно которой "земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда", и ст. 113, определяющей тот же порядок предоставления в пользование лесов водоохранных зон.

Обращались в суды, как правило, прокуроры, которые настаивали, что принятию государственным или муниципальным органом решения о предоставлении участка на любом праве должно предшествовать согласование с территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов (далее - Росводресурсы). При отсутствии такого согласования требовали признать недействительным акт о предоставлении участка, ничтожным - заключенный на его основе договор и применить последствия его ничтожности, например в виде возврата участка в государственную собственность. Такие требования выдвигались, несмотря на вышеуказанную редакцию ст. 112 и 113 ВК РФ, отсутствие иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок получения согласования, необходимый момент его получения, указывающих на лицо, должное обращаться за согласованием.

В ряде случаев суды были согласны с позицией прокурора*(1). Иногда позиция прокурора и других заявителей не поддерживалась*(2).

Введение в действие с 1 января 2007 г. новой редакции ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, которая существенно либерализовала правовой режим водоохранных зон, не поставило точку в спорах. Учитывая противоречивую судебно-арбитражную практику, однозначную позицию территориальных органов Росводресурсов и прокуратуры, их привычку и экономически понятное стремление частных лиц пройти все инстанции, возможное возникновение новых споров при обнаружении "нарушений" при предоставлении участков, этот вопрос вызывает несомненный интерес.

Вполне вероятно, что отрицательная для получателей участков практика возникла из-за недостаточно активной роли последних в представлении доказательств, особенно в сфере действия территориального органа Росводресурсов по Санкт-Петербургу, Ленинградской, Калининградской, Новгородской, Псковской областям, Республике Карелия - Невско-Ладожского водного бассейнового управления (далее - НЛВБУ, Управление).

Вопрос подведомственности. Думается, что оспаривание ненормативного правового акта о предоставлении участка неподведомственно арбитражному суду, даже если получателем участка является коммерческая организация. Примеры прекращения производства по делу по нижеуказанным основаниям имеются: это, в частности, определение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 декабря 2006 г. по делу N А56-36208/2006.

Как известно, согласно ст. 2, 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В равной степени в соответствии со ст. 52 и 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что последний не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В то же время прокуроры ссылаются на ст. 111 ВК РФ 1995 г., согласно которой водоохранные зоны водных объектов устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. При этом указывают на нарушение прав неопределенного круга лиц (организаций и жителей близлежащих территорий), которые согласно Конституции России и Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" имеют право на благоприятную окружающую среду и чистую воду.

Очевидно, что речь идет о защите сугубо экологических (неимущественных) прав и интересов.

Практика судов общей юрисдикции для получателей участков отрицательна, что в реальной жизни легко объяснимо разными состязательными возможностями у физических лиц и прокуратуры с территориальными органами Росводресурсов. В результате, в частности, судами Республики Карелия вообще не рассматривался нормативный правовой акт самого НЛВБУ, регулирующий порядок согласования предоставления земельных участков.

Сущность согласования. Для принятия обоснованного решения необходимо понять сущность согласования органами Росводресурсов предоставления участка. Как уже указывалось, по мнению прокуратуры и территориальных органов Росводресурсов, согласование является предварительным, т.е. должно проводиться до принятия решения о предоставлении.

В то же время получение участка с согласованием или без него не давало права на проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также землеройных и других работ (ст. 105 и 108 ВК РФ 1995 г.). До этого необходимо было согласовать с территориальным органом Росводресурсов проект водопользования (о чем указывалось в самом решении о согласовании предоставления участка), провести государственную экологическую экспертизу, т.е. проводилось два различных по своей сути вида согласования.

Таким образом, территориальный орган Росводресурсов мог лишь проверить соответствие заявляемой в проекте акта о предоставлении участка цели его использования ограничениям по использованию участков в водоохранной зоне, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах (далее - Положение о водоохранных зонах), утвержденном постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404, в связи с чем речь идет сугубо о правовой проверке (нормоконтроле).

Территориальные органы Росводресурсов не обладают распорядительными полномочиями по отношению к участку, а исключительно контрольными по соблюдению природоохранного законодательства.

Уяснение сущности согласования позволяет сделать следующие выводы.

1. В случае смены правового титула, например с аренды на собственность, при неизменности цели использования участка, указываемой в акте о предоставлении, обращаться за согласованием в территориальный орган Росводресурсов было не нужно*(3).

Кроме того, иное толкование не способствует и стабильности гражданского оборота. Прежнее право на участок не подлежит автоматическому возобновлению при признании ничтожным договора о предоставлении на новом праве. В результате владелец участка может полностью лишиться любых прав на него. Так, в деле N А52-3373/2006, рассмотренном Арбитражным судом Псковской области, правопредшественник коммерческой организации - участника процесса с советских времен владел земельным участком, на котором была построена заводская база отдыха. Впоследствии произошло переоформление прав на участок в долгосрочную аренду сроком на 49 лет, затем - участок ему был продан, при этом договор аренды расторгнут по инициативе арендатора. Прокурор по заявлению НЛВБУ просил признать недействительным постановление муниципального образования о продаже земельного участка, ссылаясь на отсутствие предварительного согласования с Управлением.

2. При отсутствии согласования суд компетентен проверить, соответствовала ли предполагаемая цель использования участка ограничениям, закрепленным ВК РФ и Положением о водоохранных зонах.

3. Из содержания ст. 112 ВК РФ при отсутствии иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок согласования и его момент, указывающих на лицо, должное обращаться за согласованием, следует, что она регулирует отношения между органами государственной и муниципальной власти, уполномоченными на распоряжение земельными участками, и органами Росводресурсов, а граждане или юридические лица участниками этих отношений не являются. Следовательно, для целей государственной регистрации сделки наличие согласования с органом Росводресурсов не имеет правового значения и не влияет на форму и содержание договора купли-продажи земельного участка (подобное толкование аналогичной правовой нормы дано в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 октября 2004 г. N Ф09-713/04ГК).

4. Ссылка на ст. 132 ВК РФ как основание признания недействительными ненормативного акта о предоставлении земельного участка и договора купли-продажи необоснованна.

Данная статья не содержит перечень сделок, подлежащих признанию недействительными. Следовательно, ее необходимо применять в контексте с другими статьями Кодекса.

Положения ВК РФ к недействительным относят такие сделки, как самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы, самовольное водопользование и т.п.*(4)

Таким образом, можно сделать общий вывод: даже если признать необходимость предварительного согласования, издание акта о предоставлении участка без него - не более чем сугубо формальное нарушение, по сути, процедуры издания правового акта, которое носит устранимый характер*(5).

Этот вывод еще более очевиден при оспаривании итогов конкурса о предоставлении участка, учитывая ст. 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ: "Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица". Причем заявитель должен доказать его проведение с существенными и неустранимыми нарушениями правил, установленных законом*(6). Кроме того, в лесном законодательстве, регламентирующем порядок проведения лесных конкурсов, нигде не указано об обязанности согласовывать их проведение с водоохранным органом.

Например, по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренным Арбитражным судом Псковской области, оспаривались итоги лесного конкурса по предоставлению в аренду на 49 лет для рекреационных целей участков леса водоохранной зоны. По мнению прокурора и НЛВБУ, выставление участков леса на конкурс должно было быть предварительно согласовано с Управлением. Арбитражный суд Псковской области в удовлетворении заявления отказал.

Указанные доводы имеют непосредственное отношение и к делу об оспаривании ненормативного правового акта о предоставлении участка без рассмотрения в том же деле требований о признании ничтожным заключенного на его основе договора и применения последствий его недействительности, учитывая сложившуюся арбитражную практику рассмотрения этих требований в разных делах - в порядке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов (гл. 24 АПК РФ) и в исковом порядке.

Очевидно, что признание недействительным оспариваемого ненормативного правового акта о предоставлении участка неизбежно повлечет за собой признание недействительным заключенного на его основе договора*(7).

Возможность отмены ("отзыва") полученного согласования. Учитывая, что территориальный орган Росводресурсов контролирует соблюдение водного законодательства на территории нескольких субъектов РФ, в которых находятся его отделы, проводящие согласование по своему субъекту на основании положений о них, утвержденных территориальным органом, возможна ситуация расхождения взглядов на согласование конкретного участка между территориальным органом и его отделом по субъекту РФ.

Так, в делах N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1, рассмотренных Арбитражным судом Псковской области, отдел водных ресурсов по Псковской области согласовал предоставление участков леса, а впоследствии их "отозвал" в связи с возражением НЛВБУ по этому поводу. Отзыв согласований был мотивирован предоставлением заявителем неполного пакета документов согласно Регламенту рассмотрения материалов по согласованию предоставления (закрепления границ) земельных участков, расположенных в водоохранных зонах водных объектов, гражданам и юридическим лицам и по согласованию режима их использования в зоне деятельности Управления, утвержденного его приказом от 3 июня 2005 г. N 164 (далее - Регламент) (об отсутствии юридической силы Регламента будет сказано ниже). По мнению прокурора, "отзыв" согласований означал их отсутствие. Суд с этим не согласился, поддержав следующую позицию получателя участка леса.

В силу ст. 24 ВК РФ 1995 г. "органы государственной власти участвуют в водных отношениях в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Подобное положение полностью соответствует теории права о том, что госорган вправе осуществлять деятельность, только отнесенную к его компетенции соответствующим НПА.

В положениях о территориальных органах Росводресурсов, положениях об отделах водных ресурсов в субъектах РФ, например в Положении об отделе водных ресурсов по Псковской области, утвержденном приказом НЛВБУ от 21 февраля 2005 г. N 50, в Положении о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282, не установлены основания (возможность) отмены выданного ранее согласования и не определен порядок такой отмены, не предусмотрено полномочие отменять ранее выданные согласования.

Вывод о неправомерности отмены самим государственным органом выданного ранее разрешения при отсутствии такого полномочия и процедуры в нормативных правовых актах, определяющих его компетенцию, подтверждается сложившейся арбитражной практикой*(8).

Особенности согласования предоставления участков на территории деятельности НЛВБУ. Так как ст. 112 и 113 ВК РФ - единственные источники правового регулирования по данному вопросу, не заполняющие ряд пробелов, а именно порядок получения согласования, необходимый момент его получения; лицо, должное обращаться за согласованием, НЛВБУ предприняло попытку собственного правового регулирования, утвердив приказом Регламент. Извлечения из Регламента были размещены для открытого доступа на интернет-сайте НЛВБУ.

Из Регламента очевидно, что согласование проводится после предоставления земельного участка; за согласованием обязана обратиться организация-получатель земельного участка, а не государственный или муниципальный орган, намеревающийся предоставить земельный участок.

Так, по п. 2.1 Регламента для согласования предоставляются "1. Письмо от организации (заявление от физического лица): с просьбой о согласовании отвода или границ участка с указанием целевого назначения (для: базы отдыха)".

К письму подлежит приложению в том числе "4. Постановление (решение) районной администрации о предоставлении земельного участка с указанием целевого назначения".

В ходе судебных разбирательств в Арбитражном суде Псковской области НЛВБУ пыталось обосновать, что Регламент посвящен как регулированию получения согласования предоставления земельного участка, так и режима его использования, т.е. что это разные виды согласования. Поэтому конкретный перечень требуемых по Регламенту прилагаемых к заявлению о согласовании документов зависит от того, запрашивается ли согласование предоставления земельного участка или согласование режима его использования.

В то же время такое толкование собственного Регламента не соответствует ВК РФ 1995 г. и ведомственным нормативным правовым актам Росводресурсов.

Согласно отмененному 25 октября 2006 г. приказу Росводресурсов от 17 апреля 2006 г. N 80 полномочия его территориальных органов, основанные на ВК РФ и Положении о водоохранных зонах, заключаются исключительно в согласовании предоставления земельных участков. То же говорится в сменившем его приказе Росводресурсов от 25 октября 2006 г. N 227.

Режим использования земельных участков в водоохранных зонах прямо прописан в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах. Таким образом, никакого отдельного согласования режима использования земельного участка, кроме согласования его предоставления, не существовало. Более того, на основании п. 8 Положения о водоохранных зонах территориальные органы Росводресурсов сами обязаны обращаться к органам исполнительной власти субъектов РФ за установлением режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос на приграничных территориях, предварительно согласовав свое предложение с органами Федеральной пограничной службы России, а также со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Что касается юридической силы Регламента для третьих лиц - Регламент не является обязательным к исполнению третьими лицами.

В силу п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009) (далее - Правила) структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Такие нормативные правовые акты применяться не могут как не вступившие в силу (п. 19 Правил).

Указанный запрет содержится также в п. 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов: "Федеральное агентство водных ресурсов не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ."

Таким образом, при отказе в согласовании по мотиву непредоставления полного пакета документов, требуемых Регламентом, суд тем более должен сам проверить соответствие указанной в акте о предоставлении участка цели его использования закрепленным в ВК РФ и Положении о водоохранных зонах ограничениям и не применять отказ в согласовании (ст. 12 ГК РФ).

Изменения в правовом режиме водоохранных зон в новом Водном кодексе Российской Федерации. Как известно, с вступлением в силу новой редакции ВК РФ произошла существенная либерализация водного законодательства. Размер водоохранной зоны уменьшен до 50 метров, прибрежной защитной полосы - до 30-50 метров (за исключением водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное назначение); значительно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, разрешено даже возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось), отсутствует обязанность согласовывать с органами Росводресурсов предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне, а также согласовывать с ними проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также землеройных и других работ.

К правовому регулированию участков, договоры и (или) права на которые зарегистрированы в 2007 г., новый ВК РФ подлежит применению согласно его вводному закону (например, ст. 32 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ).

Возникает вопрос о судьбе участков, которые были предоставлены и права на которые были зарегистрированы без согласования с органами Росводресурсов до 2007 г., в том числе тех, что вышли за пределы водоохранных зон в их нынешнем правовом регулировании.

Думается, вступление в силу новой редакции ВК РФ должно повлиять на принятие (сохранение) положительных для получателей участков судебных актов.

Представляется, что при разрешении таких споров суды, осознавая изменение в правовом регулировании в пользу получателей участков, не должны ограничиваться исключительно формальным применением закона с точки зрения его введения в действие, а учитывать общепринятые принципы права: возможности или невозможности принятием судебного акта восстановления нарушенных прав, стабильности гражданского оборота, процессуальной экономии.

Хотя сугубо формально дела об оспаривании ненормативного правового акта о предоставлении участка и о признании договора ничтожным, применении последствий его недействительности различны, очевидно, что решение по первому делу предопределит решение по второму и по крайней мере повлечет за собой череду новых дел по третьему (при перепродаже участка третьим лицам, среди которых могут быть добросовестные приобретатели).

Учитывая вышеизложенное, представляется, что принятие решения судом после 1 января 2007 г. о признании недействительным ненормативного акта о предоставлении участка или также и о признании ничтожным заключенного на его основе договора, применении последствий его недействительности не будет обоснованным как не соответствующее принципам права в условиях изменения правого регулирования предмета спора.

В.В. Дмитриев,

адвокат Адвокатской палаты г. Санкт-Петербурга

"Адвокат", N 5, май 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например, решения Арбитражного суда Псковской области от 14 ноября 2006 г. по делам N А52-3373/2006 и N А52-3374/2006; кассационные определения Верховного суда Республики Карелия от 4 августа 2006 г. по делу N 33-2045/2006 и от 22 сентября 2006 г. по делу N 33-2457/2006.

*(2) См., например, решения Арбитражного суда Псковской области от 16 января 2007 г. по делам N А52-3567/2006/1 и N А52-3558/2006/1; постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. по делу N Ф04-9536/2004, Поволжского округа от 1 июня 2006 г. по делу N А57-17441/05-16, Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N Ф08-248/2006 - из правовых баз.

*(3) См., например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 марта 2004 г. по делу N Ф04/1611-173/А75-2004 - из правовых баз.

*(4) См. постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 марта 2005 г. N Ф04-9536/2004(7849-А45-9)(8875-А45-9); Комментарий к ст. 132 ВК РФ // Научно-практический правовой постатейный комментарий к ВК РФ / под ред. С.А. Боголюбова.

*(5) См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 февраля 2006 г. по делу N Ф08-248/2006.

*(6) См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 мая 2004 г.

*(7) Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 22 сентября 2006 г. по делу N 33-2457/2006.

*(8) См., например, постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 мая 2004 г. по делу N А79-2531/2003-СК1-2432; Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 октября 2006 г. по делу N А26-2581/2006-216.