Земле, возможно, дали волю, но законность должна оставаться (Ф.М. Раянов, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2007 г.)

Земле, возможно, дали волю, но законность должна оставаться

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) коснулся и Земельного кодекса РФ, после чего в средствах массовой информации и в Интернете появились публикации, которые никак не назвать серьезными в правовом отношении. Пример - хотя бы газета "Коммерсантъ", напечатавшая серию статей под рубрикой "Земле дали волю"*(2).

Авторы трех этих публикаций, ссылаясь на изменения, пишут об отмене аукционов на земельные участки и о том, что теперь "участки земли после 30-км зоны от крупных городов могут быть выкуплены муниципалитетами и частными инвесторами для формирования крупных недорогих поселков". Здесь же отмечается, что с 1 января 2007 г. снимаются проблемы, "связанные с прохождением экспертизы проектной документации, изменением целевого назначения земельных участков". Авторы этих, как и некоторых других статей, упрощая, на наш взгляд, серьезную проблему, дают не столько "волю земле", сколько своевольно обращаются с законодательством, выхолащивая многие важные юридические требования.

Мы внимательно ознакомились с изменениями, внесенными в Градостроительный и Земельный кодексы, но не нашли того, что могло бы подтвердить правоту авторов. Изменения вовсе не отменяют аукционов: новшество лишь устраняет пробел в законодательстве. Прежде деятельность инвестора на застроенных территориях не имела обусловленных законом гарантий. Поскольку с 1 октября 2005 г. все земельные участки под жилищное строительство могли быть предоставлены только через аукционы, инвестор застроенной территории, подготовив участок под строительство, не имел никаких преимуществ перед другими участниками торгов. Теперь инвестор, выиграв на аукционе право на развитие застроенной территории, получает в собственность или в аренду реальные земельные участки по ставке земельного налога. Эта мера, по мнению законодателя, должна заинтересовать и активизировать деятельность инвесторов по строительству жилья на застроенных территориях. Еще раз подчеркнем, что отмена аукциона касается только инвесторов застроенных территорий, получивших, в свою очередь, право на развитие застроенной территории через аукционные торги.

Не менее лихо обошлись публикаторы и некоторых других средств массовой информации с экспертизами градостроительной документации: многие из них попросту отменили. Между тем, речь идет об объединении 12 прежних экспертиз в одну комплексную. Хорошо это или плохо - вопрос другой, но здесь подчеркнем, что экспертизы как таковые не отменяются, а объединяются.

Высказавшись несколько негативно о необоснованном ажиотаже в СМИ, в то же время отметим, что указанные изменения, по нашему мнению, выполнены небезупречно, и особенно с точки зрения обеспечения принципа законности.

Мы понимаем, что выполнение программы "Доступное жилье - гражданам России" сегодня сдерживается не только слабой стройиндустрией (по словам вице-премьера Правительства РФ Дмитрия Медведева, в 2006 г. рост производства стройматериалов составил лишь 15%, что явно ниже темпов роста жилищного строительства по нацпроекту), но и определенными барьерами при оформлении земельных участков под жилищное строительство. Мы понимаем и то, что эти барьеры необходимо устранить. Однако и реализацию нацпроекта по жилищному строительству необходимо осуществлять строго в соответствии с требованиями действующих законов. Если мы сегодня проигнорируем принцип законности, то в результате получим такие последствия, которые затмят все наши успехи в жилищном строительстве.

Прежде всего нельзя полностью подгонять земельное законодательство под возникшие хозяйственные потребности, оправдывая это необходимостью быстрой реализации нацпроекта по жилищному строительству. В основе дальнейшего развития земельного законодательства должны учитываться фундаментальные принципы действующего (см. ст. 1 Земельного кодекса РФ). Усиленная пропаганда программы нацпроекта по жилищному строительству не должна искажать суть и содержание действующего законодательства. К тому же общепринято правило, в соответствии с которым законодательство обладает более высокой ценностью по отношению к программным документам. Хотелось бы заметить, что эти слова, связанные с принципом законности, к сожалению, пришли в голову именно в процессе осмысления внесенных изменений в Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации. Нам представляется, что законодатель тоже поддался влиянию хозяйственной целесообразности, торопился, формулируя изменения, и поэтому допустил, на наш взгляд, ряд упущений.

Самое серьезное из них - несогласованность нововведений с нормами других законов. Особенно это касается соблюдения норм об охране окружающей среды. Так, изменения, внесенные в Градостроительный кодекс, РФ исключили из объектов специальной самостоятельной государственной экологической экспертизы всю градостроительную документацию. Между тем, многочисленные нормативные правовые акты, касающиеся охраны окружающей среды и предусматривающие обязательность государственной экологической экспертизы, остаются в числе действующих. Речь идет о ст. 12, 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.) "Об охране окружающей среды"*(3), о Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.) "Об экологической экспертизе"*(4). Очень серьезные меры в области охраны окружающей среды предусмотрены Водным кодексом РФ, который начал действовать в новой редакции также с 1 января 2007 г. В ст. 65 Водного кодекса записано: "В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды". К законодательству же в области охраны окружающей среды относятся не только те законы, о которых было уже сказано, но и СНиП 12-01-2004 "Организация строительства", предусматривающие ведение экологических изысканий, СанПиН 2.1.2-1002-00 "Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям", содержащие экологические требования. Сюда же необходимо отнести постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной предпроектной и проектной документации"*(5), предусматривающее самостоятельную оценку указанных проектов с точки зрения экологической безопасности, и некоторые другие.

Известно, что в соответствии со ст. 219 ГК РФ право собственности на здание возникает с момента его государственной регистрации. Жилое строение, возведенное на земельном участке, прилегающем к водному объекту, с нарушениями водного законодательства, не может быть зарегистрировано, а на основании ст. 222 ГК РФ - может быть признано самовольной постройкой со всеми последствиями.

На недопустимость игнорирования экологических требований обращает внимание и Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.) "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации"*(6).

Как видно, нововведение в Градостроительный кодекс РФ в части исключения из объектов самостоятельной государственной экологической экспертизы градостроительной документации противоречит многим другим действующим сегодня нормативным правовым актам.

Конечно, правила проведения государственной экологической экспертизы на практике нередко нарушались, вызывая законное недовольство общественности. Однако, вместо того чтобы выправить эту ситуацию в соответствии с требованиями экологических норм, открылась даже легальная возможность проигнорировать требования о государственной экологической экспертизе в сфере жилищного строительства. Нам представляется, что недочет, недооценка значения экологических требований заявят о себе, когда обнаружатся массовые загрязнения окружающей среды.

Сама по себе идея активизации коттеджного строительства в России хороша. Но здесь, на наш взгляд, не совсем правильно расставлены акценты. Расширять строительство жилья за счет ухудшения охраны окружающей среды - не лучший путь. Причины медленного роста строительства жилья и цены на недвижимость в нашей стране объясняются прежде всего отсутствием строительного рынка, коррупцией чиновников. Эти причины, в свою очередь, кроются в отсутствии четкой законодательной базы, способствующей росту и демонополизации строительного рынка. Должно быть демонополизировано и проведение всевозможных экспертиз, законодательно упорядочена их процедура. Идти же по пути отмены важных самостоятельных экспертиз (санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной и т.д.), по существу, означает возврат к прошлому, пройденному.

Вряд ли украшают наше законодательство и частые изменения в деле введения и отмены аукционных торгов. Только за последние годы этот порядок менялся несколько раз. К тому же требования законодательства об обязательном проведении аукционов по выделению земельных участков с октября 2005 г. очень часто игнорировались на практике. Так, например, по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в период с 1 октября 2005 г. (дата, с которой начиналось выделение земельных участков под жилищное строительство исключительно на аукционах) по 31 декабря 2005 г. аукционы по выделению земельных участков для жилищного строительства ни в городе, ни в области не проводились. Между тем, в указанный период в Челябинской области земельные участки для жилищного строительства выделялись*(7). То же наблюдается и в Астраханской, Владимирской, Московской, Новгородской, Саратовской, Тульской, Ярославской областях, Пермском крае, республиках Чувашия, Ингушетия и Тыва*(8).

Теперь же аукционный порядок выделения земельных участков под жилищное строительство еще более запутался, стал непонятен для многих, а потому следует ждать еще более серьезного беспорядка.

Внесенные в конце 2006 г. изменения в Градостроительный и Земельный кодексы, не затронули такую важную составляющую обеспечения законности в сфере жилищного строительства, как разработка и утверждение правил землепользование и застройки. Особенно это относится к сельским муниципалитетам и маленьким городкам. Многие из них до сих пор не имеют таких правил, а поэтому говорить о прозрачности всего процесса строительной деятельности не приходится. Мы понимаем, что разработка землепользования и застройка - весьма дорогие в финансовом отношении мероприятия. Многие должностные лица органов местного самоуправления не очень-то заинтересованы в разработке и принятии таких правил. Причина заключается в том, что при наличии утвержденных правил землепользования и застройки труднее злоупотреблять должностными полномочиями, да и общественность может вмешаться. Думается, что для наведения порядка в муниципалитетах в этой сфере государству следовало бы усилить как контроль, так и финансовую помощь для разработки и утверждения Правил землепользования и застройки.

В целом наше исследование состояния законодательства, призванного обеспечивать оптимальное жилищное строительство, приводит нас к выводу о том, что сегодня законность продолжает уступать хозяйственной и экономической целесообразности. Принимаемые нормативные правовые акты в области регулирования жилищного строительства (включая коттеджное строительство) не четко согласовываются со всей системой законодательства, действующей в Российской Федерации. Это создает большие затруднения в процессе правоприменения, оставляет лазейки для обхода законов, подрывает идею законности как основы деятельности субъектов права.

Речь идет не только о формальных сторонах обеспечения законности, хотя и этот аспект нельзя упускать из поля зрения. Законность - не просто формальное соблюдение законов, а режим организации общественной жизни. В реальной же жизни все взаимосвязано, все взаимообусловлено. Поэтому, делая попытку упростить землеотводы, нельзя упускать из виду тесную связь природных объектов между собой. Земля находится в единой экосистеме с лесами, водой, полезными ископаемыми, животным миром и т.д. Поэтому законность в использовании земельных ресурсов, в том числе и в сфере жилищного строительства, должна состоять прежде всего в комплексном подходе к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов.

Хотелось бы заметить, что такие понятия, как "планирование", "рациональное использование" с переходом к рыночной экономике как-то потеряли для нас прежнее значение. Мы посчитали, что теперь рынок будет отлаживать общественные отношения и в этой сфере, а поэтому планировать рациональное использование земель не нужно. Однако наша же практика последних лет показала, что комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов не только не исчерпал своих возможностей, но и был востребован. Речь идет о том, что в принятой Международной конвенции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. выделяется целая глава под названием "Комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов"*(9). Если вчитаться в этот международный документ, одобренный и Российской Федерацией, то там найдется очень много полезного и для организации использования земель в нашей стране.

Остановимся и на обеспечении законности в сфере реализации многогранных общественных и частных интересов в процессе строительной деятельности. Здесь и интересы населения городских и сельских поселений в обеспечении благоприятных условий проживания, в ограничении вреда окружающей среде, в сохранении историко-культурного и природного наследия. Требование законодательства о том, что если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, то она может быть прекращена (ст. 3 Градостроительного кодекса), должно также обеспечиваться.

Что же касается частных интересов, то они охраняются явно не так, как за рубежом. Профессор Н.И. Матузов приводит такой пример: крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб и, получив все необходимые разрешения, развернула строительство. Однако в самом его разгаре некая гражданка предъявила строителям претензию: здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности право на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров и поиска компромисса с заявительницей*(10).

Таким образом, проблему активизации коттеджного строительства (безусловно, нужного дела) необходимо разрешить законодательно, исключив противоречия норм и обеспечив охрану окружающей среды.

Ф.М. Раянов,

доктор юридических наук, профессор

Башкирского государственного университета

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 5, май 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

*(2) Коммерсант. 2007. 2 февр. N 15.

*(3) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(4) СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

*(5) СЗ РФ. 2001. N 1, ч. 2. Ст. 135. Применяется в части, не противоречащей Градостроительному кодексу. - Прим. ред.

*(6) СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.

*(7) См: Http:// www/ uralnep.ru/news. рhpid=28813

*(8) См: Http:// www.regnum.ru/news/618608.html

*(9) См.: Глобальная экологическая перспектива. Прошлое, настоящее и перспективы на будущее. М.: ЮНЕН, 2002.

*(10) Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 467.