Исполнение законодательства о коллективных трудовых спорах (И. Викторов, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 6, июнь 2007 г.)

Исполнение законодательства о коллективных трудовых спорах

Статья 37 Конституции Российской Федерации признает право не только на индивидуальные, но и на коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения. Закрепляя право на коллективные трудовые споры, Конституция России одновременно предусматривает и возможность их перерастания в забастовки.

В ст. 2 ТК РФ сформулирован общегосударственный принцип обеспечения права на разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров, а также права на забастовку в порядке, установленном ТК РФ и иными федеральными законами.

Согласно ТК РФ: "Коллективный трудовой спор - не урегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов", а "забастовка - временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора" (ст. 398).

Многие конкретные вопросы, связанные с рассмотрением коллективных трудовых споров работников предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности регулируются иными нормативными актами, которые в соответствии со ст. 423 Трудового кодекса РФ применяются лишь в части, не противоречащей данному Кодексу, в том числе действующими постановлениями Министерства труда и социального развития Российской Федерации:

постановлением "Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора примирительной комиссией" от 14 августа 2002 г. N 57;

постановлением "Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора с участием посредника" от 14 августа 2002 г. N 58;

постановлением "Об утверждении рекомендаций об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора в трудовом арбитраже" от 14 августа 2002 г. N 59.

При этом следует иметь в виду, что в соответствие с Указом Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 года "О системе и структуре федеральных органов власти", Минтруд РФ ликвидирован, и его функции в части контроля и надзора в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирование трудовых споров возложены на Федеральную службу по труду и занятости (Роструд РФ). Положение об этой службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324. Роструд находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития, которое осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере трудовых отношений, включая рассмотрение и разрешение трудовых споров в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства от З июня 2004 г. N 321.

Особо следует подчеркнуть, что в организациях, работа которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества, при проведении забастовки должен быть обеспечен минимум необходимых работ (услуг). Порядок утверждения такого минимума определен постановлением Правительства РФ от 17.12.2002 г. N 901. Это положение содержится в ст. 412 ТК РФ. Российское законодательство в этой части полностью отвечает стандартам, закрепленным в международном трудовом праве. Например, Комитет по свободе объединения Международной организации труда справедливо считает, что право на забастовку не может рассматриваться как абсолютное право: оно может не только быть объектом общего запрета в исключительных обстоятельствах, но и регламентироваться положениями, определяющими условия осуществления этого основного права или ограничивающими его осуществление*(1).

В ТК РФ содержится глава 61, регламентирующая порядок рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров. В ст. 399-418 ТК РФ подробно изложены этапы и особенности рассмотрения коллективных трудовых споров. в том числе: выдвижение требований работников и их представителей; рассмотрение требований работников, профессиональных союзов и их объединений; примирительные процедуры; рассмотрение коллективного трудового спора примирительной комиссией, при участии посредника или в трудовом арбитраже: уклонение от участия в примирительных процедурах; участие Службы по урегулированию коллективных трудовых споров в разрешении коллективных трудовых споров; соглашение в ходе разрешения коллективного трудового спора; объявление забастовки; орган, возглавляющий забастовку; обязанности сторон коллективного трудового спора в ходе забастовки; гарантии и правовое положение работников в связи с проведением забастовки; ответственность за уклонение от участия в примирительных процедурах и невыполнение соглашения, достигнутого в результате примирительной процедуры: ответственность работников за незаконные забастовки и некоторые другие.

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ внесены некоторые изменения и дополнения в 17 из 20 статей главы 61 ТК РФ. Некоторые из них носят как бы новые правовые положения, а другие - уточняющий и редакционный характер.

Так весьма важное по своей значимости положение включено в новую последнюю часть ст. 401 ТК РФ, которая гласит: "Работники имеют право в установленном федеральном законом порядке проводить собрания, митинги, демонстрации, пикетирование в поддержку своих требований в период рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, включая период организации и проведения забастовки".

Не менее существенные поправки внесены в ст. 410 ТК РФ, которые как бы направлены на некоторые упрощения процедуры объявления забастовки. Так, если прежде в части третьей этой статьи указывалось, что собрание работников считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа работников, то теперь этот кворум снижен до половины. Кроме того, в восьмую часть этой статьи включено важное требование о том, что забастовка не может быть начата позднее двух месяцев со дня принятия решения о ее объявлении.

Из ст. 413 ТК РФ, регламентирующей незаконные забастовки, исключена ее последняя часть, в которой было предусмотрено, что в случаях, когда забастовка не может быть проведена в соответствии с требованиями частей первой и второй этой статьи, то решение по коллективному спору в 10-дневный срок принимает Правительство РФ. Сейчас же в таких случаях, согласно новой редакции ст. 404 ТК РФ, создается трудовой арбитраж, и его решение имеет для сторон обязательную силу.

Значительно изменены формулировки большинства положений, составляющих содержание ст. 407 ТК РФ. Сейчас новая, несколько расширенная и уточненная редакция этой статьи более предметно и. главное, с учетом требований федерального законодательства, полнее излагает основные формы участия федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по оказанию государственных услуг в сфере урегулирования коллективных трудовых споров. При этом в указанной статье прописано, что государственные органы по урегулированию коллективных трудовых споров взаимодействуют с представителями работников и работодателей.

В истекшие 2000-2006 годы в ряде регионов страны продолжалась противозаконная практика постоянной и длительной задержки выплаты заработной платы, что нередко приводило к обострению социально-экономической ситуации в некоторых регионах России, которое сопровождалось забастовками и иными массовыми формами протеста работников промышленных предприятий, жилищно-коммунального хозяйства и бюджетных организаций (медицины, образования и др.).

Только за два года органами прокуратуры было выявлено более 170 различных нарушений законодательства о забастовках.

Наибольшее число нарушений законодательства о забастовках имело место в следующих субъектах Федерации:

Воронежская область - 7;

Новосибирская область - 16;

Еврейская автономная область - 7;

Республика Алтай - 18;

Липецкая область - 13;

Краснодарский край - 22.

В начале 2003 г. массовый и распространенный характер носили забастовки учителей, не получавших заработную плату с прошлого года.

Так, в двух амурских поселках учителя были вынуждены объявить голодовку, чтобы "выбить" зарплату, которой не видели с прошлогоднего ноября.

17 тысяч педагогов более 800 школ Кировской области приостановили работу, требуя погасить долги.

Однако в целом по стране за последние пять лет общее число забастовок в субъектах Федерации стало снижаться. К примеру, в 2001 г. по отношению к 2000 г. число предприятий и организаций, в которых прошли забастовки, сократилось с 925 до 300 (снижение на 32,4%), количество участников - с 35 до 13,3 тыс. (снижение на 38%), а потери рабочего времени от забастовок - с 236 до 26 тысяч человеко-дней (снижение на 89%).

По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат). в 2002 г. число зарегистрированных коллективных трудовых споров по сравнению с 2001 г., снизилось со 180 до 70, а число забастовок - 291 до 80 (в 3,6 раза).

В 2004-2005 годах и, особенно, в 2006 г. также отмечено значительное снижение числа прошедших забастовок и соответственно - числа их участников. Эти данные наглядно видны из нижеследующей таблицы.

Как свидетельствуют материалы органов контроля и прокурорские проверки в регионах, по-прежнему основной причиной забастовок работников предприятий и организаций остается несвоевременная выплата заработной платы.

N	Годы	Число организаций, в которых прошли забастовки	Число участников (тыс. чел.)	Не отработано рабочего времени (тыс. человеко- дней)
1.	2004	5933	195,5	210
2.	2005	2575	84,6	85,9
3.	2006	8	1,2	9,8

В числе других причин возникновения коллективных трудовых споров: уклонение работодателей от выполнения соглашений, коллективных договоров, их отказы от ведения переговоров по заключению коллективных договоров и другие, в основном материального характера.

Органами прокуратуры на местах уделяется постоянное внимание правовой оценке каждого законного требования бастующих и участников иных форм протестов (объявление голодовок, блокирование транспортных магистралей и т.п.).

Например, прокуратурой Республики Саха (Якутия) проводилась проверка причин и оснований объявления забастовки работниками ГУП "Аэропорт Олекминск". В ходе проверки установлено, что забастовка обусловлена невыплатой заработной платы работникам предприятия вследствие тяжелого финансового положения. Принимавшие участие в забастовке работники фактически находились на своих рабочих местах, однако к выполнению трудовых функций не приступали. Акция протеста продолжалась до выплаты заработной платы.

В таких случаях, как правило, основные усилия прокуроров направлены на выявление причин и условий, способствующих совершению злоупотреблений должностными лицами предприятий и организаций, нецелевому использованию денежных средств, предназначенных на выплату заработной платы, на пресечение преступной деятельности всевозможных посреднических структур.

Законодательно (ст.ст. 399-400 ТК РФ) определено, что сторонами коллективного трудового спора являются:

1) работники (их представители) - органы профессиональных союзов и их объединений, уполномоченные на представительство в соответствии с уставными документами, или органы общественной самодеятельности, образованные на собрании (конференции) работников организации, филиала, представительства, - забастовочные (стачечные) комитеты;

2) работодатели (их представители) - руководители организаций или другие уполномоченные в соответствии суставом организации, иными правовыми актами лица, полномочные органы объединений работодателей, иные уполномоченные работодателями органы.

Таким образом, стороны (собственно работники и работодатели) на всех стадиях в коллективном трудовом споре реализуют свои полномочия как непосредственно, так и через своих представителей.

Согласно ст. 399 ТК, правом выдвижения требований в рамках коллективного трудового спора обладают только работники и их представители, что определено в соответствии со ст. 29-31 ТК РФ. Работодатели и их представители таким правом не обладают.

Требования работников и их представителей могут выдвигаться как на стадии заключения коллективного трудового договора, так и в целях его изменения в пределах срока действия коллективного договора, а также при разработке локальных нормативных актов (в случаях, когда Кодекс предусматривает учет мнения представителей работников) и в других случаях, когда регулирование условий труда зависит от работодателя и затрагивает интересы работников.

Из этого следует, что требования работников или их представителей сначала всегда выдвигают в рамках отдельно взятой организации (филиала, представительства), т.е. на том уровне, где заключаются коллективные договоры, принимаются локальные нормативные акты, невыполнение положений которых может явиться причиной коллективного трудового спора.

Эти требования утверждаются на собрании (конференции) работников организации (филиала, представительства). Кодекс определяет критерии правомочности собрания и конференции (более половины - для собрания и две трети избранных делегатов для конференции). Поскольку Кодекс не определяет условия принятия решений, то следует исходить из общего традиционного правила - решение об утверждении требований может приниматься простым большинством голосов присутствующих на собрании (конференции).

Однако следует иметь в виду, что даже если требования выдвинуты на заседании выборного профсоюзного органа, они все равно должны быть утверждены на собрании или конференции работников.

Исходя из общих принципов социального партнерства, Кодекс обязывает работодателя предоставить работникам или представителям работников необходимое помещение для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований и не препятствовать его (ее) проведению.

Письменная форма изложения требований работников является обязательным условием для процедуры коллективного трудового спора. Эта форма может быть любой, главное -зафиксировать факт получения работодателем этих требований в письменной форме. В случае отсутствия такого доказательства это лишает работников возможности предъявить претензии к работодателю и привлечь его к ответственности за уклонение от соблюдения процедур рассмотрения коллективного трудового спора.

Аналогичная процедура предусмотрена и для выдвижения и направления требований профессиональных союзов и их объединений по отношению к соответствующим сторонам социального партнерства.

Кодекс устанавливает обязанность работодателя принять к рассмотрению требования работников и определяет достаточно жесткие сроки для реагирования на принятые меры. В течение трех рабочих дней работодатель должен дать ответ о принятом решении (ст. 400 ТК РФ).

Если работодатель дает положительный ответ, то не возникает и спора. Если же ответ является отрицательным или он не получен в установленный срок, то с определенного момента начинается собственно коллективный трудовой спор.

Кроме того, в случае уклонения работодателя или его представителя от получения требования работников, на него может быть наложен административный штраф в размере от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.32 КоАП РФ).

ТК РФ (ст. 400) вводит также дополнительные положения, регулируя аналогичные процедуры для представителей работодателей (объединений работодателей), обязывая их принять к рассмотрению требования профессиональных союзов (их объединений). Однако срок для ответа в данном случае установлен более продолжительный - один месяц.

Предметом коллективного трудового спора являются не урегулированные разногласия по поводу установления или изменения условий труда и его оплаты или объема социальных льгот, а также разногласия, которые возникают при заключении или изменении коллективного договора или иных соглашений о труде. Необходимо отличать коллективный трудовой спор от других разногласий и этот вопрос часто возникает на практике.

Почему работодатель отказывается разрешать разногласия по поводу задержки выплаты заработной платы в примирительной комиссии, несмотря на то, что регулярность и конкретные сроки ее выплаты предусмотрены коллективным договором? Ведь коллективный трудовой спор возникает и в случае невыполнения работодателем условий коллективного договора или соглашения. Если все-таки работодатель прав, куда обращаться работникам для разрешения таких разногласий?

Основным критерием отличия коллективных трудовых споров от других разногласий, связанных с содержанием коллективного договора, должен служить факт установления конкретной обязанности работодателя в законе либо в коллективно-договорном акте. Неисполнение обязанности, предусмотренной коллективным договором, несомненно, должно рассматриваться как нарушение (невыполнение) коллективного договора (например, положение о предоставлении работникам, длительное время работающим в организации, дополнительного отпуска за счет средств работодателя). В том случае, когда законом устанавливается обязанность работодателя, а коллективный договор определяет лишь порядок выполнения этой обязанности (конкретные сроки, нормы, очередность выдачи и т.п.), квалификация действий работодателя должна основываться в первую очередь на наличии (отсутствии) нарушения нормы закона.

В приведенном примере работодатель нарушает не коллективный договор, а нормы ТК РФ, предусматривающие обязанность выплачивать работнику заработную плату (ст. 56) и соблюдать сроки выплаты (ст. 136). Коллективный договор в данной ситуации лишь уточняет норму Кодекса, определяя размер и конкретную дату выплаты заработной платы. Сами же обязательства работодателя вытекают из соответствующих норм ТК РФ и факта заключения трудового договора с работником. Поэтому такой спор должен рассматриваться в порядке, предусмотренном для разрешения индивидуальных трудовых споров, т.е. работники должны обратиться в комиссию по трудовым спорам, а затем к мировому судье (в случае его отсутствия - в суд).

Порядок разрешения коллективного трудового спора состоит из следующих этапов и стадий: рассмотрение коллективного трудового спора примирительной комиссией, рассмотрение коллективного трудового спора с участием посредника и (или) в трудовом арбитраже (ст. 401-404 ТК РФ).

Кодекс максимально ориентирует стороны коллективного трудового спора на его разрешение в рамках примирительных процедур, справедливо считая забастовку крайней мерой разрешения спора. Статья 401 перечисляет все этапы и все варианты примирительных процедур: примирительная комиссия, посредник и (или) трудовой арбитраж. Конкретные процедуры каждого из этапов закреплены в соответствующих статьях Кодекса.

1. Рассмотрение коллективного трудового спора примирительной комиссией является обязательным этапом. Только при недостижении согласия в примирительной комиссии стороны коллективного трудового спора могут перейти к другим этапам и использовать соответствующие механизмы - пригласить посредника или передать спор на рассмотрение трудового арбитража.

Следует отметить, что примирительная комиссия, создаваемая для рассмотрения коллективного трудового спора, отличается от органа, который создается для ведения коллективных переговоров (см. ст. 37 Кодекса).

Стороны не имеют права уклоняться от участия в примирительных процедурах. Для работодателя это означает возможность привлечения к административной ответственности, а для работников и их представителей - признание забастовки недействительной (если до нее дойдет дело).

Все участники примирительных процедур максимально должны использовать возможности для разрешения коллективного трудового спора.

При этом они должны соблюдать установленные в Кодексе сроки, хотя при определенных условиях эти сроки по согласованию сторон могут быть и продлены.

Следует отметить, что новая редакция ст. 401 ТК РФ, как и ранее Закон от 23.11.95 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" предусматривает в ходе разрешения коллективного трудового спора такие формы поддержки своих требований со стороны работников, как проведение собраний, митингов, демонстраций, пикетирования.

В случае уклонения работодателя или его представителя от участия в примирительных процедурах, в т.ч. непредоставления помещения для проведения собрания (конференции) работников в целях выдвижения требований или создания препятствий проведения такого собрания (конференции), на него может быть наложен административный штраф в размере от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда.

Полномочия этих представительных органов работников (кроме профсоюзов) должны оформляться соответствующими документами (выписками из протоколов общего собрания (конференции) и т.п.).

Примирительная комиссия формируется в достаточно короткий срок из представителей сторон на равноправной основе. Если Федеральный закон от 23.11.95 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" закреплял правило, в соответствии с которым работодатель был не вправе уклоняться от создания примирительной комиссии и участия в ее работе, то Кодекс устанавливает такую обязанность для всех сторон коллективного трудового спора.

Примирительной комиссии отводится на рассмотрение спора пять рабочих дней с момента ее создания. При взаимном согласии этот срок может быть продлен при оформлении этого согласия протоколом.

Примирительная комиссия самостоятельно определяет порядок своей работы. Результаты этой работы могут выразиться в двух вариантах. Если стороны пришли к соглашению, то принятое решение оформляется протоколом. В нем стороны самостоятельно определяют порядок и сроки исполнения решения, которое имеет для них обязательную силу.

Второй вариант: стороны не достигают согласия. В этом случае стороны обязаны продолжить примирительные процедуры, привлекая к рассмотрению спора посредника или передав его на рассмотрение трудового арбитража.

Определенную помощь сторонам спора на этой стадии могут оказать Рекомендации об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора примирительной комиссией, утвержденные Постановлением Минтруда России от 14 августа 2002 г. N 57.

Однако сторонам спора следует быть внимательнее, поскольку эти Рекомендации могут применяться в части, не противоречащей Кодексу.

2. Если стороны не достигли соглашения в примирительной комиссии, то они вправе пригласить посредника, на что им дается три дня после составления протокола разногласий.

Кандидатуру посредника стороны могут выбрать самостоятельно (при наличии взаимного согласия по его кандидатуре). Следовательно, посредником может быть любой независимый квалифицированный специалист.

Как и на предыдущем этапе, при рассмотрении коллективного трудового спора (в примирительной комиссии) стороны самостоятельно определяют порядок рассмотрения спора с участием посредника.

На весь этап посредничества сторонам отводится, максимум, десять рабочих дней - три дня для выбора посредника и еще семь дней для рассмотрения спора с его участием.

Совершенно очевидна вспомогательная роль посредника, который, используя свои знания и полученную от сторон информацию, пытается предложить сторонам взаимоприемлемое решение по существу коллективного трудового спора. В результате (как и в примирительной комиссии), стороны либо принимают согласованное решение, либо, составив протоколы разногласий, переходят к следующей стадии коллективного трудового спора - передают спор на рассмотрение трудового арбитража.

Таким образом, можно констатировать, что фигура посредника при рассмотрении коллективного трудового спора не является обязательной, хотя пренебрегать такой возможностью продолжить примирительные процедуры не стоит, а само посредничество может быть вполне эффективной примирительной процедурой.

3. Трудовой арбитраж является одним из трех возможных звеньев досудебного развития коллективного трудового спора. В отличие от народного суда, трудовой арбитраж является временно действующим органом, создаваемым для рассмотрения конкретного трудового спора в случае если стороны использовали другие процедуры.

Как и все остальные формы примирительных процедур, он носит, как правило, добровольный характер, т.к. создается при наличии одновременно двух условий: согласие сторон на рассмотрения спора в трудовом арбитраже и наличие соглашение сторон в письменной форме об обязательном выполнении решений в трудовом арбитраже.

В создании и функционировании трудового арбитража, создаваемого для рассмотрения коллективного трудового спора, активную роль играет служба, являющаяся государственным органом, которая на этом этапе на равных со сторонами коллективного трудового спора участвует как в создании трудового арбитража, так и в определении его состава, выработке регламента, определении полномочий. Таким образом, трудовой арбитраж фактически является неким "тройственным" органом, который может урегулировать коллективный трудовой спор.

На создание трудового арбитража и рассмотрения в нем спора сторонам отводится, максимум, 8 рабочих дней - 3 дня со дня окончания рассмотрения коллективного трудового спора примирительной комиссии или посредником для создания арбитража и 5 дней для рассмотрения спора. В рассмотрении коллективного трудового спора в трудовом арбитраже принимают участие представители сторон спора.

Кодекс в общих чертах определяет полномочия трудового арбитража при рассмотрении коллективного трудового спора. Выработанные арбитражем рекомендации по урегулированию коллективного трудового спора передаются сторонами этого спора в письменной форме.

С целью оказания практической помощи территориальным органам по урегулированию коллективных трудовых споров Минтруд России 14.08.2002 г. утвердил Рекомендации об организации работы по рассмотрению коллективного трудового спора в трудовом арбитраже ("Кадровик". 2003. N 2).

Следует иметь в виду, что в некоторых случаях трудовой арбитраж является обязательным органом рассмотрения коллективного трудового спора (ст. 406 Кодекса).

Для обеспечения эффективной деятельности всех форм примирительных процедур необходимо предоставить определенные гарантии для непосредственных участников этих процедур - представителей работников и работодателей, трудовых арбитров.

Кодекс предусматривает освобождение их от основной работы с сохранением среднего заработка на определенный срок - до трех месяцев в течение года.

Порядок исчисления среднего заработка предусмотрен ст. 139 Кодекса. Особое положение в этом плане занимают посредники и трудовые арбитры, не являющиеся работниками у работодателя, участника коллективного трудового спора. Вопрос о сохранении за ними их среднего заработка решается по согласованию между сторонами спора и указанными лицами.

Что касается представителей работников и их объединений, то для них установлены гарантии в виде запрета применения к ним дисциплинарных взысканий, перевода на другую работу и расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя без предварительного согласия органа, уполномочившего их на представительство.

Однако гарантии, предусмотренные настоящей статьей, не распространяются на руководителей организации, сотрудников службы, штатных работников профсоюзных организаций.

В ряде случаев трудовой арбитраж является обязательным этапом рассмотрения коллективного трудового спора. Такой вариант предусмотрен, в частности, для случаев, когда одна из сторон (прежде всего - работодатель) уклоняется от участия в создании или работе примирительной комиссии.

Кроме того, создание трудового арбитража обязательно в организациях, в которых законом запрещено или ограничено проведение забастовок.

Кодекс предусматривает также, что в случае уклонения работодателя от создания трудового арбитража, а также в случае отказа от выполнения его рекомендаций, работники могут приступить к проведению забастовки (ст. 406 ТК РФ). Но речь здесь может идти лишь о том случае, когда работодатель дал согласие на создание трудового арбитража (когда его согласие на это требуется) и, следовательно, заранее согласился на выполнение его рекомендаций, а затем отказался от их выполнения.

Как показывает практика, коллективные споры во многих случаях разрешаются с помощью примирительных процедур.

Именно в этих целях Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 468 была создана Служба по урегулированию коллективных трудовых споров. Систему службы составлял Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Министерства труда и социального развития РФ и его территориальные органы, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, на которые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров. Эти органы образуют на местах службу по урегулированию коллективных трудовых споров, которая содействует разрешению коллективных трудовых споров путем организации примирительных процедур и участия в них. Законом от 30.06.2006 г. N 90-ФЗ эта Служба ликвидирована. Теперь государственные органы по урегулированию коллективных трудовых споров, согласно ст. 407 ТК РФ. выполняют следующие функции:

осуществляют уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров;

проверяют в случае необходимости полномочия представителей сторон коллективного трудового спора;

формируют список трудовых арбитров;

проводят подготовку трудовых арбитров, специализирующихся в разрешении коллективных трудовых споров;

выявляют и обобщает причины и условия возникновения коллективных трудовых споров, подготавливает предложения по их устранению;

оказывают методическую помощь сторонам коллективного трудового спора на всех этапах разрешения этих споров;

организуют в установленном порядке финансирование примирительных процедур;

организуют работу по урегулированию коллективных трудовых споров во взаимодействии с представителями работников и работодателей, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Право на организацию забастовки у работников или их представителей возникает тогда, когда примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора либо работодатель уклоняется от примирительных процедур, не выполняет соглашение, достигнутое в ходе разрешения коллективного трудового спора.

В ст. 410 ТК РФ предусмотрено, что решение об объявлении забастовки принимается собранием (конференцией) работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) по предложению представительного органа работников, ранее уполномоченного работниками на разрешение коллективного трудового спора.

Согласно ст. 412 и ст. 413 ТК РФ, забастовки являются незаконными и не допускаются:

а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

б) в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы). в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. Забастовка при наличии коллективного трудового спора является незаконной, если она была объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотренных Кодексом.

Решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов по заявлению работодателя или прокурора.

Так, по заявлению прокурора Новосибирской области суд города Оби Новосибирской области признал незаконной голодовку 10 сибирских авиадиспетчеров, которые приняли участие во всероссийской акции протеста.

Согласно отчетов о работе судов. в 2001 г. было рассмотрено 32 гражданских дела о признании забастовок незаконными и о возмещении причиненного ими ущерба, из которых было удовлетворено 21 исковое заявление со взысканием ущерба, включая моральный, на сумму 252 390 рублей, а в 2002 г. из 49 дел этой категории было удовлетворено 38 со взысканием ущерба, включая моральный, на сумму 2 922 585 рублей. Из этих данных видно, что в 2002 г., общее количество удовлетворенных исков увеличилось почти вдвое, а сумма, присужденная ко взысканию, возросла более чем в 10 раз. В последующие годы число таких дел сократилось.

Основными причинами возникновения коллективных трудовых споров продолжают оставаться вопросы несвоевременной выплаты заработной платы и ее индексации, отказы работодателей от ведения переговоров по заключению коллективных договоров, от рассмотрения вопросов выполнения коллективных договоров и др.

Согласно ч. 4 ст. 353 ТК РФ: "Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом".

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации "О порядке представления в органы прокуратуры Российской Федерации специальных донесений о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обязательной информации" от 5 мая 1997 г. N 20 (в ред. от 27 октября 1998 г, N 73), в соответствии с которым:

"1. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам осуществить дополнительные организационные меры в аппаратах, городских и районных прокуратурах по оперативному информированию и своевременному представлению специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, совершенных в регионе.

2. Немедленно, не позднее суток, обеспечивать извещение Генерального прокурора Российской Федерации по телефону или другими видами срочной связи с последующей высылкой письменного донесения о происшествиях чрезвычайного характера, в том числе:

3. О забастовках на железнодорожном, воздушном или водном транспорте, повлекших прекращение деятельности аэропорта, станции, порта или отдельного участка основных транспортных магистралей.

4. В спецдонесениях указывать известные к моменту направления сведения об обстоятельствах, при которых совершено преступление (происшествие), о причастных лицах, наступивших последствиях, причиненном ущербе, дате возбуждения или отказе в возбуждении уголовного дела.

Информацию по спецдонесениям подписывать руководителями прокуратур, которые несут персональную ответственность за достоверность, полноту сведений и своевременность их направления.

5. По окончании расследования по уголовному делу и проверки материалов, по которым в Генеральную прокуратуру Российской Федерации направлялось спецдонесение, в 3-дневный срок высылать подробную информацию о результатах следствия и проведенной проверки.

6. Прокурорам субъектов Федерации и приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур порядок поступления информации в прокуратуры от прокуроров городов, районов регламентировать собственными приказами.

7. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры обеспечить контроль за использованием в соответствующих подразделениях поступающей информации и принятием по ней организационных, надзорных и иных мер".

К наиболее распространенным относятся следующие нарушения законодательства о забастовках:

невыполнение нормы о направлении требований работников в письменной форме работодателю;

В связи с тем, что горняки шахты "Бельковская" ОАО "Тулауголь" не уведомили администрацию предприятия о начале забастовки, есть основания считать эту акцию протеста незаконной. В то же время задолженность по заработной плате, причитающейся каждому из 500 шахтеров, принявших участие в забастовке, превышает 30 тыс. рублей. Заработная плата не выплачивалась, хотя ежедневно шахта добывала около 500 тонн угля. Общая задолженность по заработной плате на шахте "Бельковская" на июль месяц 2003 г. составляет 15 млн рублей, а в целом по ОАО "Тулауголь" превышает 60 млн рублей. Горняки тем временем объявили о готовности начать голодовку и перекрыть федеральную автотрассу Москва-Дон, которая проходит рядом с добывающим предприятием.

несообщение работодателем о своем решении в ответ на письменные требования работников;

непроведение примирительных процедур между сторонами коллективного трудового спора;

невыполнение сторонами соглашения, достигнутого в ходе примирительных процедур;

несоблюдение порядка и сроков объявления забастовки;

участие в незаконных забастовках;

Так, и.о. прокурора Республики Алтай 11.12.2002 г. было объявлено предостережение председателю профсоюза авиадиспетчеров Горно-Алтайского комплекса Матвиенко П.М. о недопустимости нарушений требований ч. 1 ст. 52 Воздушного кодекса Российской Федерации в части запрета на проведение забастовки или иное прекращение работы авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения. Поводом для принятия мер прокурорского реагирования послужила информация о намеченной на 29.10.2002 г. забастовке работников предприятий организации воздушного движения и поддержке данного решения со стороны службы организации воздушного движения Горно-Алтайского аэропорта.

Объявление локаута - увольнение по инициативе работодателя работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, а также ликвидация или реорганизация организации, филиала, представительства.

Источниками информации о нарушениях, связанных с рассмотрением коллективных трудовых споров, могут быть жалобы и заявления как представительного органа работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения), возглавляющего забастовку и уполномоченного на разрешение коллективного трудового спора, так и выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников организации, поступившие в прокуратуру, материалы территориальных органов по урегулированию коллективных трудовых споров Роструда России, данные статистических органов и отчетные сведения об участии в рассмотрении коллективных трудовых споров государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации (форма 1-ГИТ), сообщения средств массовой информации.

С учетом полученных данных о состоянии законности, прокурор определяет объект и характер проверки, намечает перечень основных вопросов, подлежащих выяснению, решает вопрос о привлечении к проверке соответствующих специалистов, прежде всего из территориальных органов по урегулированию коллективных трудовых споров, из государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации, представителей профессиональных союзов.

Анализируя сведения из указанных выше источников информации и других документов, прокуроры чаще всего намечают и выясняют в ходе проверки нижеследующие вопросы:

1) выдвигались ли требования работниками и (или) представительным органом работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) и утверждались ли они на соответствующем собрании (конференции) работников (ч. 2 ст. 399 ТК РФ);

2) предоставлял ли работодатель необходимое помещение для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований работников и не было ли препятствий с его стороны проведению этого собрания (конференции) (ч. 4 ст. 399 ТК РФ);

3) направлялись ли требования работников в письменной форме работодателю (ч. 6 ст. 399 ТК РФ);

4) соблюдались ли порядок и сроки рассмотрения требований работников организации, профессиональных союзов и их объединений работодателями или представителями работодателей (ст. 400 ТК РФ);

5) отвечают ли требованиям Кодекса проводившиеся в ходе коллективного трудового спора примирительные процедуры (ст. 401-404 ТК РФ);

6) соблюдались ли гарантии, предусмотренные законом в связи с разрешением коллективного трудового спора в отношении членов примирительной комиссии, трудовых арбитров, представителей работников (ст. 405 ТК РФ);

7) не нарушалось ли право работников Службы по урегулированию коллективных трудовых споров на беспрепятственное при предъявлении удостоверения установленного образца посещение организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) в целях урегулирования коллективных трудовых споров, выявления и устранения причин, порождающих эти споры (ч. 3 ст. 407 ТК РФ);

8) оформлялось ли в письменной форме соглашение, достигнутое сторонами коллективного трудового спора в ходе разрешения этого спора (ст. 408 ТК РФ).

При проверке законности осуществления права на забастовку устанавливается следующее:

а) не принуждались ли работники к участию или отказу от участия в забастовке:

б) соблюдались ли порядок и сроки объявления забастовки;

в) отвечают ли требованиям закона полномочия представительного органа работников, возглавляющего забастовку;

г) соблюдались ли сторонами, участвующими в забастовке, обязанности, установленные законом;

д) не проводились ли незаконные забастовки;

е) не применялись ли к работникам. в связи с проведением забастовки, дисциплинарные взыскания за нарушения трудовой дисциплины (кроме фактов неисполнения обязанности прекратить забастовку в соответствии с ч. 6 ст. 413 ТК РФ);

ж) не проводились ли увольнения по инициативе работодателя работников в связи с их участием в коллективном трудовом споре или в забастовке (ст.ст. 409-415 ТК РФ).

Выявляются нарушения законов путем получения объяснений у представителей работников организации и работодателя (его представителя), ознакомления с документацией по конкретному коллективному трудовому спору, находящейся как непосредственно на предприятии, учреждении или в организации (протоколы представителей сторон коллективного трудового спора, примирительных от органов и органа, возглавляющего забастовку), так и в территориальных органах Роструда России.

Юридическая ответственность за нарушения норм законодательства о коллективных трудовых спорах (в том числе - норм законодательства о забастовках) предусмотрена ст.ст. 416-417 Трудового кодекса РФ и ст.ст. 5.32-5.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 416 ТК РФ регламентирована ответственность за уклонение от участия в примирительных процедурах и невыполнение соглашения, достигнутого в результате примирительной процедуры. Так, в силу ч. 1 ст. 416 ТК РФ, представители работодателя, уклоняющиеся от получения требований работников и участия в примирительных процедурах, в том числе не предоставляющие помещения для проведения собрания (конференции) по выдвижению требований, объявлению забастовки или препятствующие его (ее) проведению, привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с Трудовым кодексом РФ или административной ответственности в порядке, который установлен законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 5.32 КоАП РФ предусмотрено, что уклонение работодателя или его представителя от получения требований работников и отучастия в примирительных процедурах, в том числе непредоставление помещения для проведения собрания (конференции) работников в целях выдвижения требований или создание препятствий проведению такого собрания (такой конференции), влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

В соответствии с ч. 2 ст. 416 ТК РФ, представители работодателя и работников, виновные в невыполнении обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры, привлекаются к административной ответственности.

Статьей 5.33 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение работодателем или его представителем обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры, влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до сорока минимальных размеров оплаты труда.

Статья 417 ТК РФ посвящена ответственности работников за незаконные забастовки. Так, в силу ч. 1 ст. 417 ТК РФ, работники, приступившие к проведению забастовки или не прекратившие ее на следующий день после доведения до органа, возглавляющего забастовку, вступившего в законную силу решения суда о признании забастовки незаконной либо об отсрочке или о приостановке забастовки, могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию за нарушение трудовой дисциплины.

Виды дисциплинарных взысканий в отношении работников, порядок их применения и снятия регламентированы ст. 192-194 ТК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 417 ТК РФ представительный орган работников, объявивший и не прекративший забастовку после признания ее незаконной, обязан возместить убытки, причиненные работодателю незаконной забастовкой, за счет своих средств в размере, определенном судом.

Статьей 5.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрен и такой состав правонарушения, как увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, за которое на работодателя налагается административный штраф в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Акты прокурорского реагирования применяются прокурорами в основном:

1) на решение об объявлении незаконной забастовки, принятое собранием (конференцией) работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) по предложению представительного органа работников или профессиональным союзом (объединением профессиональных союзов);

2) на незаконные приказы работодателя об увольнении работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, а также на незаконные приказы о ликвидации или реорганизации организации, филиала, представительства в процессе урегулирования коллективного трудового спора; на незаконные приказы о дисциплинарных взысканиях, применявшихся к работникам в связи с проведением забастовки;

3) на некоторые приказы о дисциплинарных взысканиях, применявшихся к работникам в связи с проведением забастовки.

Интересный пример прокурорского реагирования имеет место в практике прокуратуры Задонского района Липецкой области.

Прокурором района 21.01.2003 г. был принесен протест на коллективный договор между администрацией и профсоюзным комитетом ФГОУ СПО "Задонский колледж механизации и электрификации сельского хозяйства". Ряд положений данного коллективного договора, утвержденного на конференции работников колледжа 12.07.2001 г., были признаны прокурором противоречащими требованиям трудового законодательства, а именно:

В соответствии с п. 6.8 договора, "профком, представляющий интересы работников, принимает обязательства не объявлять забастовку, не включать в нее работающих и не одобрять их решение об участии в стачке, пикетировании, бойкоте".

В соответствии с п. 6.9 коллективного трудового договора, "в случае подобных действий любой работник должен быть подвергнут материальному и дисциплинарному взысканию, вплоть до увольнения, согласно действующему законодательству".

Названными положениями коллективного договора нарушены требования ст. 37 Конституции РФ и нескольких статей Трудового кодекса РФ (9, 409, 414), регулирующих проведение забастовки и участие в ней.

За 4 года прокурорами субъектов Российской Федерации в целях устранения выявленных нарушений законодательства о забастовках внесено 191 представление на незаконные правовые акты, принесено 113 протестов, в суд направлено 57 заявлений.

Однако в целом в динамике выявленных прокурорами нарушений законодательства о забастовках наблюдается тенденция их снижения. Если в 1998 г. Было выявлено 262 таких нарушений, то в 2001 уже 54, т.е. на 79,4% меньше. В последующие годы отмечено также снижение этих показателей.

В то же время остается актуальной проблема совершенствования системы досудебных институтов и механизмов защиты трудовых прав граждан, предусмотренная "Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу". На необходимость повышения эффективности этой работы указывает и то, что в судах общей юрисдикции примерно каждое десятое из общего числа ежегодно поступающих гражданских дел возбуждается по искам граждан о нарушениях их трудовых прав.

В связи с этим, как показывает практика, действующие механизмы и структура досудебного урегулирования трудовых споров реально не обеспечивают снятие нагрузки с судебной системы Российской Федерации.

В этих целях социальными партнерами в Москве создано учреждение "Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров", которое представляет собой оснащенное современным оборудованием место для работы всех временных трудовых арбитражей Москвы.

Учреждения специализированной трудовой юстиции, функционирующие за рубежом уже многие годы (к примеру, во Франции), полностью оправдывают себя. Они доказали на практике значимость и полезность в качестве одного из важнейших институтов социально-правовой инфраструктуры.

Многие проблемы, являющиеся причинами возникновения конфликтных ситуаций, требуют оперативного вмешательства территориальных органов исполнительной власти в целях приведения в цивилизованное правовое русло взаимоотношений работников и работодателей.

И. Викторов,

к.ю.н., главный научный сотрудник НИИ проблем укрепления

законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

заслуженный юрист Российской Федерации

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Свобода объединения и коллективные переговоры. Женева. 1994. С. 69.