Пояснительная записка к проекту федерального закона N 321954-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена) (не дейcтвует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

С 1 июля 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации". Данным Законом были установлены критерии отнесения земельных участков к различным видам государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) и муниципальной собственности. Это позволяет значительно ускорить процесс разграничения прав государственной и муниципальной собственности на земельные участки, осуществить их государственную регистрацию и включить в хозяйственный оборот, в том числе в целях развития жилищного строительства, формирования социальной и бытовой инфраструктуры поселений, развития дачного хозяйства, садоводства и огородничества.

Вместе с тем, названным Федеральным законом установлено правило, согласно которому распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Такая формулировка исключает из числа субъектов распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления городских и сельских поселений, что не позволяет обеспечить целостное и эффективное управление земельными ресурсами в субъектах Российской Федерации, вступает в противоречие с концепцией муниципальной реформы, проводимой в настоящее время. Имеющаяся в тексте Федерального закона оговорка, допускающая участие в распоряжении названными земельными участками в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации, также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не снимает указанных проблем.

В соответствии с ранее действовавшим порядком предусматривалось, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. То есть допускалось законодательное регламентирование вопросов распоряжения указанными участками, в том числе, законами субъектов Российской Федерации, что позволяло обеспечить комплексность, полноту и целостность правового регулирования земельных отношений на территории региона. Безоговорочное отнесение вопросов распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, к ведению муниципальных районов и городских округов, с учетом проводимой муниципальной реформы и создания значительного количества новых муниципальных образований, влечет нежелательную противоречивость и несогласованность в вопросах регулирования землепользования.

В настоящий период муниципальной реформы осуществляется наработка схем перераспределения полномочий между органами местного самоуправления различного уровня, отмечается отсутствие подготовленных кадров муниципальных служащих, способных осуществить надлежащее регламентирование земельных правоотношений, идут процессы корректировки границ муниципальных образований, в рамках которых конкретные земельные участки могут попадать под ведение различных муниципальных структур. Названные проблемы существенно осложняют регулирование вопросов распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, исключительно муниципальными образованиями без участия субъектов Российской Федерации. Такие факторы как недостаток средств в местных бюджетах отдельных муниципальных образований, отсутствие у должностных лиц органов местного самоуправления права применения мер административного воздействия к нарушителям земельного законодательства и сложность постановки земельных участков на кадастровый учет не позволяют органам местного самоуправления в полном объеме реализовать соответствующие полномочия.

Помимо того, требование эффективности использования земельных участков обуславливает необходимость корректировки установленного уровня реализации ряда распорядительных полномочий по управлению земельными участками отдельных видов. Так, например, муниципальные районы не могут достаточно эффективно решать вопросы предоставления ("прирезки") земельных участков размером 0,2 сотки, предоставления земельных участков под огороды и бытовые нужды. На уровне муниципальных районов и городских округов практически невозможно обеспечить единство регулирования земельных отношений при осуществлении межмуниципальных проектов (региональные дороги и путепроводы, крупные территориальные комплексы и объекты).

Установленный порядок не согласуется и с градостроительным законодательством. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений относятся такие полномочия, как подготовка и утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки их территорий; утверждение документации по планировке территорий; выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов на своей территории и др. Решение комплекса указанных задач тесно связано с правомочиями по распоряжению земельными участками. В связи с этим передача полномочий по распоряжению неразграниченными земельными участками, относящимся к территории поселений, муниципальным районам при сохранении всего комплекса градостроительных задач за органами местного самоуправления поселений может повлечь существенное ущемление прав граждан, которые будут вынуждены получать права на земельные участки под застройку в одних органах местного самоуправления, а соответствующие градостроительные разрешения в других.

Вместе с тем, учитывая, что вопросы распоряжения неразграниченными земельными участками в смысле Федерального закона от 6 октября 2006 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся к отдельным государственным полномочиям, они не могут быть переданы муниципальными районами, городскими округами на иной уровень государственного или муниципального управления. Уточнение и конкретизация полномочий по распоряжению такими земельными участками возможны лишь федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации (см. часть 3 статьи 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, с учетом позиции федерального законодателя по данному вопросу, наиболее эффективно проблемы уточнения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, поселений (городскими и сельскими), а также исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, могут быть решены законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с изложенным, в целях обеспечения целостности и полноты регулирования земельных отношений на территории региона законопроектом предлагается установить показавшую свою оптимальность и действовавшую до 1 июля 2006 года схему распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, допустив возможность законами субъектов Российской Федерации регулировать соответствующие правоотношения.

В целях обеспечения четкости законодательного регулирования законопроектом также предлагается признать утратившим силу положение абзаца третьего пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которому распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное правило, по существу, охватывается предлагаемой в законопроекте нормой и становится излишним.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федераций" не потребует дополнительных затрат и расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.