Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 19 марта 2007 г. по проекту федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилой застройки территорий" (в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства) - внесен депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, B.C. Груздевым, Д.В. Ереминым, П.В. Крашенинниковым, B.C. Мокрым, В.А. Пехтиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 19 марта 2007 г.
по проекту федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилой застройки территорий" (в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства) - внесен депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, B.C. Груздевым, Д.В. Ереминым, П.В. Крашенинниковым, B.C. Мокрым, В.А. Пехтиным

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилой застройки территорий" (в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства), внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, B.C. Груздевым, Д.В. Ереминым, П.В. Крашенинниковым, B.C. Мокрым, В.А. Пехтиным, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на создания правовых условий для развития в Российской Федерации малоэтажного жилищного строительства для достижения целей национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам Российской Федерации".

Цель законопроекта предусмотреть возможность создания некоммерческих объединений в форме потребительских кооперативов для осуществления малоэтажной застройки территорий и последующего совместного управления имущественными комплексами на таких территориях.

Законопроектом предлагается внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и в ряд иных федеральных законов в части закрепления организационно-правовых форм некоммерческих объединений - кооперативов малоэтажной жилищной застройки, установления упрощенного порядка получения земельных участков такими кооперативами, упрощенного порядка получения разрешения на строительство.

Отмечая важность и необходимость развития в Российской Федерации малоэтажного жилищного строительства, вместе с тем, Комитет отмечает следующие замечания по законопроекту.

1. В законопроекте индивидуальное жилищное строительства рассматривается как разновидность малоэтажного жилищного строительства. Вместе с тем, данные понятия имеют разное значение. Так, объект индивидуального жилищного строительства - это жилой дом, предназначенный для проживания одной семьи, объект малоэтажного строительства - многоквартирный дом. Отсюда и особенности правового регулирования каждого из указанных понятий.

Так, например, для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов индивидуального жилищного строительства, в отличие от иных объектов, не требуется разработка проектной документации. Это связано с тем, что гражданин строит индивидуальный жилой дом для собственного проживания и, следовательно, заинтересован в обеспечении собственной безопасности и безопасности членов своей семьи. В случае, когда речь идет о строительстве малоэтажных домов, которые являются многоквартирными (объекты, указанные в пунктах 2 и 3 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), вопросы безопасности таких объектов приобретают иное значение, поскольку, как правило, проектирование и строительство таких объектов, предназначенных для проживания нескольких семьей, осуществляются сторонними организациями. В связи с этим, разработка проектной документации для объектов малоэтажного жилищного строительства является неотъемлемым условием безопасности таких объектов, и такая проектная документация предоставляться для выдачи разрешения на строительство.

В законопроекте в целях упрощения получения разрешения на строительство объектов малоэтажного жилищного строительства отменяется необходимость предоставления проектной документации, которая заменяется схемой планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объектов малоэтажного строительства и иных видов объектов недвижимости в соответствии с видами разрешенного использования (п. 2 ст. 6 законопроекта). Однако, в такой схеме не находят отражение конструктивные и объемно-планировочные решения, а также иные решения, которые напрямую влияют на безопасность объекта. Таким образом, в целях ускорения получения разрешения на строительство под сомнение ставится вопрос об обеспечении безопасности такого объекта. Если не требуется предоставлять проектную документацию, то зачем ее разрабатывать? И кого в таком случае привлекать к ответственности в случае, если изначально были приняты не соответствующие строительным нормативам и правилам конструктивные решения?

Такой подход, по мнению Комитета, является недопустимым. Необходимо оставить действующий порядок получения разрешения на строительство, особенно учитывая, что эта процедура в настоящее время и так максимально упрощена: не требуется согласований проектной документации, срок выдачи разрешения на строительство строго регламентирован - 10 дней. Кроме того, предлагаемый в законопроекте подход неприемлем, поскольку он предполагает, что помимо собственно объектов малоэтажного жилищного строительства схема может включать и иные объекты недвижимости, для проектной документации которых обязательным является прохождение государственной экспертизы.

Кроме того, отождествление понятий "индивидуальное жилищное строительство" и "малоэтажное жилищное строительство" ведет к неоднозначному толкованию норм законопроекта. Так, законопроектом предлагается дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации главой 15 "Общее имущество собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки. Общее собрание таких собственников". Вместе с тем, главой фактически регулируются вопросы, связанные с управлением имуществом в границах земельного участка, предоставленного под комплексное освоение в целях не малоэтажного, а индивидуального жилищного строительства. Так, доля в праве на общее имущество привязывается к размеру площади принадлежащего собственнику земельного участка (п. 1 ст. 167). Доля в праве общей собственности на общее имущество следует судьбе права собственности на земельный участок, принадлежащий такому собственнику, и, соответственно, при приобретении в собственность земельного участка в малоэтажной жилищной застройке к приобретателю переходит доля в праве общей собственности на общее имущество в этой застройке (п. 2 ст. 167). Это невозможно, когда речь идет о малоэтажных домах. Это многоквартирные дома, и, следовательно, первично право на жилое помещение. Собственнику жилого помещения принадлежит только доля в праве на земельный участок. В связи с этим, непонятно как будут применяться указанные нормы законопроекта в отношении малоэтажной застройки.

Также законопроектом предусмотрено, что члену кооператива малоэтажной жилой застройки передается жилое помещение и соответствующий земельный участок (ч. 1 ст. 186), что возможно только в случае индивидуального жилищного строительства, а не малоэтажного.

В связи с этим, Комитет считает недопустимым смешение понятий "индивидуальное жилищное строительство" и "малоэтажное жилищное строительство". Исходя из этого, требуется внесение соответствующих изменений в законопроект.

2. Законопроект содержит большое число избыточных норм. Так, предлагаемая законопроектом глава 15 Жилищного кодекса Российской Федерации фактически дублирует главу 6 указанного кодекса.

Законопроектом также предлагается дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации главами 16 и 17, посвященным кооперативам и товариществам в малоэтажной застройке, которые корреспондируют с главами 11-14, регулирующими аналогичные вопросы в многоквартирных домах. При этом целый ряд статей, в первую очередь, регулирующих правовое положение членов кооператива или товарищества, содержат гораздо большую детализацию норм (либо просто иную редакцию) по сравнению с "аналоговыми" нормами по многоквартирным домам, что затрудняет выделение специальных норм, применяемых только в малоэтажной застройке, в результате чего концепция законопроекта выглядит недостаточно четко. Использование отсылочных норм, где это возможно, помогло бы резко сократить текст законопроекта и сделать более понятной его концепцию.

В связи с этим, считаем необходимым доработать текст законопроекта, оставив только нормы касающиеся особенностей регулирования общего имущества собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки, деятельности кооперативов малоэтажного жилья и т.д.

3. Законопроектом в рамках Жилищного кодекса Российской Федерации предлагается решить вопросы, связанные с распределением собственности на объекты инженерно-технического обеспечения (ч. 2 ст. 166), объединением и разделом земельных участков (ч. 4, 5 ст. 168), установлением сервитутов (ч. 6 ст. 168), отнесением земельных участков к земельным участкам общего пользования (ч. 8 ст. 168), определением единства судьбы земельного участка и жилого помещения (ч. 5 ст. 167), предоставлением земельных участков закрытым кооперативам (ч. 11 ст. 173). Вместе с тем, указанные вопросы не относятся к предмету ведения Жилищного кодекса Российской Федерации, регулируются иными федеральными законами (Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и др.), и в связи с этим, должны быть исключены из Жилищного кодекса.

4. Законопроектом предусмотрена возможность учреждения кооператива малоэтажной жилищной застройки при содействии исполнительного органа государственной власти и (или) органа местного самоуправления. При этом никаких четких критериев, когда органы власти или органы местного самоуправления оказывают такое содействие отсутствуют, что может привести к злоупотреблению этим правом на практике, особенно учитывая спорность критериев включения гражданина вне очереди в состав учредителей такого кооператива.

Законопроектом предусмотрено, что сначала публичный орган подбирает земельный участок, а потом принимает решение о "необходимости создания кооператива" (ч. 3 ст. 173). При этом учредителями такого кооператива могут быть все желающие, а, кроме того, устанавливается еще перечень лиц, имеющих право внеочередного вхождения в список учредителей - также необоснованно открытый (например, фаждане по месту прописки). Такому кооперативу земельный участок предоставляется бесплатно в собственность. Кроме того, фактически вводится система нескольких очередей, в том числе, как минимум, двух очередей на вступление в кооператив малоэтажной застройки.

Непонятно, почему все жилые помещения, построенные таким кооперативом, находятся в его собственности, учитывая, что земельный участок кооперативу предоставляется бесплатно и проживать в таких жилых помещениях должны преимущественно граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. В дальнейшем кооператив сможет выселить таких граждан по собственному усмотрению, т.к. на них не будут распространяться статьи 84-91 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, пересмотра требуют критерии отнесения лиц к кандидатам, имеющим право на внеочередное включение в список учредителей такого кооператива. Так, к таким лицам относятся только принятые до 1 марта 2005 года на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, но не учитываются те, кто в соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации признаются нуждающимися в жилых помещениях. Вместе с тем, в один ряд с гражданами, принятыми до 1 марта 2005 года на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, ставятся граждане, постоянно проживающие в данном муниципальном образовании, независимо от того, имеют они нужду в жилых помещениях или нет. При этом вне очереди указанные лица будут включаться только в зависимости от времени подачи ими заявления. Никакими преимуществами граждане принятые на учет для предоставления жилья по социальному найму не пользуются. Такой подход к решению проблемы представляется более чем странным и не отвечает в полной мере целям национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам Российской Федерации".

Случаи бесплатного предоставления целесообразно распространить только на очередников, которые сегодня имеют право на получение жилья.

Кроме того, представляется недопустимым подход "примата" решения о предоставлении земельного участка перед решением о создании кооператива.

5. Уточнения требует вводимое законопроектом понятие "территория малоэтажной жилищной застройки". Представляется не допустимым определять в качестве такой территории земельный участок, в пределах которого осуществлялось формирование земельного участка, предоставляемого под комплексное освоение в целях малоэтажной жилищной застройки (п. 2 ст. 1 законопроекта). При такой формулировке к территории малоэтажной жилищной застройки можно отнести территорию муниципального образования, в пределах которого был выделен указанный земельный участок.

6. Дополнительной проработки требует вопрос, связанный с определением общего имущества собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки (ст. 166). Так, спорным представляется возможность отнесения к такому имуществу дороги, которые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации относятся к территориям общего пользования и в соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не подлежат передаче в частную собственность. Кроме того, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенного пункта, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения, относятся в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федеральным законом от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения, решение которых является полномочием органов местного самоуправления. Кроме того, следует отметить, что из смысла подпункта 7 пункта 3 статьи 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации, объекты инженерной инфраструктуры, строительство которых осуществляется на основании договора аренды земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, подлежат передаче в государственную или муниципальную собственность. В связи с этим, отнесение таких объектов к общей собственности представляется необоснованным.

Требует уточнения понятие "свободное от обязательств имущество общего пользования", которое может быть безвозмездно передано в собственность муниципального образования (ч. 8 ст. 168).

Кроме того, представляется необоснованным порядок определения долей в праве на общее имущество, исходя из размера принадлежащего собственнику земельного участка, т.к. это применимо только для объектов индивидуального жилищного строительства.

Вместе с тем, следует отметить, что законопроектом глава 15 необоснованно ограничивается только случаями малоэтажной и индивидуальной жилищной застройки, поскольку вопросы управления общим имуществом, предназначенным для обслуживания нескольких домов, актуальны и для многоквартирных домов, не являющихся малоэтажными (например, общий двор, детская площадка, общее инженерное оборудование и т.д., в связи с чем, установление границ земельного участка одного многоквартирного дома без ущерба правам и законным интересам собственников помещений в другом многоквартирном доме невозможно).

7. Законопроектом предусматривается 3 способа управления территорией малоэтажной жилищной застройки (по аналогии с многоквартирными домами). В связи с этим, можно сделать вывод, что собственники в малоэтажной жилищной застройке обязаны будут выбрать один из таких способов. При этом непонятно относится ли это к случаям малоэтажной застройки, осуществленной на земельных участках, предоставленных под комплексное освоение в целях жилищного строительства после принятия настоящего законопроекта, или распространяется на все случаи комплексной застройки.

Данное положение законопроекта представляется недопустимым, т.к. в отличие от многоквартирных домов, где действительно необходимо управлять общим имуществом, в малоэтажной, а особенно в индивидуальной жилищной застройке, этого может и не требоваться. Например, гражданин имеет жилой дом в границах предоставленного ему земельного участка, по законопроекту он будет обязан создать товарищество индивидуальных застройщиков с другими собственниками жилых домов для управления общими дорогами?

Собственники помещений в малоэтажной жилищной застройки помимо того, что они обязаны будут выбрать способ управления многоквартирным домом, обязаны будут определить способ управления территории малоэтажной застройки в пределах территории такой застройки. А если нет общих площадок, общего оборудования, то обязательность выбора способа управления такой территории совершенно не понятна.

В связи с этим, данное положение законопроекта нуждается в уточнении.

8. Законопроектом предусматривается, что при создании закрытого кооператива при содействии органа, орган отбирает подготовленные на основе документов территориального планирования типовые проекты организации и застройки территории малоэтажной жилищной застройки (в том числе включающие схемы планировочной организации такой территории с обозначением места размещения объектов малоэтажного жилищного строительства и иных объектов недвижимости). Данный проект утверждается учредителями кооператива (ч. 4 ст. 173). Согласно законопроекту кооператив осуществляет малоэтажную жилищную застройку территории в соответствии с утвержденным общим собранием членов кооператива проектом организации и застройки территории (ч. 1 ст. 185).

Необходимо отметить, что такие виды градостроительной документации разрабатывались с соответствии со старым Градостроительным кодексом 1998 г. В Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 года таких документов не предусмотрено. Согласно новому Градостроительному кодексу Российской Федерации на основании документов территориального планирования осуществляется планировка территории, в рамках которой осуществляется подготовка проектов планировки территории и проектов межевания территорий.

Именно проект планировки и проект межевания должен готовить застройщик для комплексного освоения земельного участка в целях жилой застройки (ст. 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки, помимо установления красных линий, содержит положения о размещении объектов капитального строительства, о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки. Таким образом, он является достаточным документом, в соответствии с которым должна осуществляться застройка территории. В связи с этим, введение нового вида градостроительной документации (указанной схемы и плана красных линий квартала (п. 1 ст. 6 законопроекта)) представляется совершенно необоснованным.

При этом следует отметить, что подготовка указанных документов зависит от функциональной зоны и разрешенного использования земельных участков, соответственно, такие документы не могут быть типовыми.

9. Статья 5 законопроекта предусматривает внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации. При этом, исходя из концепции законопроекта кооперативам малоэтажной застройки земельные участки предоставляются для комплексного освоения в целях жилищного строительства. В связи с этим, совершенно неправомерно внесение соответствующих изменений в статью 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы предоставления земельного участка для жилищного строительства одного объекта, и соответственно в статью 38.1, регулирующую вопросы проведения аукциона на предоставление таких земельных участков.

10. Статьей 4 законопроекта предусмотрены изменения в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в части установления правового режима имущества общего пользования. Данный вопрос никак не связан с целью законопроекта, обозначенной в пояснительной записке. В связи с этим, должен быть исключен из законопроекта.

11. Статьи 7-8 проекта ФЗ содержат в себе нормы, не допустимые к законодательному закреплению. Они по сути программные, их место - в ФЦП "Жилище". Пример: "органы местного самоуправления <...> вправе <...> участвовать в реализации межрегиональных и межмуниципальных национальных проектах развития малоэтажной жилищной застройки".

Кроме того, органы власти наделяются им несвойственными дополнительными расходными полномочиями. Пример: "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации <...> вправе <...> обеспечивать финансирование мероприятий по проведению территориального землеустройства земельных участков, [составляющих территории малоэтажных жилищных застроек]". Эти нормы необходимо приводить в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между уровнями публичной власти.

Имеются и другие замечания юридического характера. Например, непонятно о каких малоэтажных жилищных застройках, расположенных вне населенных пунктов, идет речь в законопроекте (стр. 142), поскольку жилищное строительство может осуществляться только на землях населенных пунктов.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает возможным поддержать проект федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилой застройки территорий" только при условии его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум