Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 марта 2007 г. N вн 2.2-1/930 по проекту федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий", внесенному депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, В.С. Груздевым и др. (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 марта 2007 г. N вн 2.2-1/930
по проекту федерального закона N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий", внесенному депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, В.В. Гребенниковым, В.С. Груздевым и др.
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Правовое управление сообщает следующее.

1. В статье 1 (пункт 1) проекта следует указать, что жилищное строительство может осуществляться некоммерческими объединениями граждан (а не формами таких объединений). Из пункта 2 данной статьи проекта необходимо исключить подпункт "б", поскольку вопросы управления теми или иными территориями не являются предметом Жилищного кодекса Российской Федерации, и кроме того, из факта управления территориями не могут возникнуть жилищные правоотношения.

2. Законопроектом предлагается изменить пункт 8 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс), установив, что к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, кооперативов малоэтажного жилья, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений такими кооперативами. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 новой статьи 171 и пунктом 2 части 1 новой статьи 178 Жилищного кодекса членам кооперативов малоэтажного жилья помимо жилого помещения предоставляется земельный участок.

3. Законопроектом предлагается внести изменение в часть 5 статьи 110 Жилищного кодекса, установив, что действие положений главы 11 Жилищного кодекса не распространяется на специализированные потребительские кооперативы, создаваемые в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с Жилищным кодексом или с федеральным законом о таких кооперативах. В то же время правовое положение членов указанных кооперативов должно в полной мере соответствовать правовому положению членов жилищных кооперативов, установленному главой 12 Жилищного кодекса. Данное положение в полной мере относится, в том числе, к приобретению права собственности на жилое помещение после выплаты паевого взноса в полном объеме. Соответственно норма законопроекта о правовом положении членов закрытых кооперативов малоэтажного жилья в части не приобретения права собственности на жилое помещение в случае полной выплаты паевого взноса не согласуется с действующей главой 12 Жилищного кодекса. Помимо этого с указанной главой Жилищного кодекса необходимо согласовать положения законопроекта о прекращении членства в кооперативе и правовых последствиях указанного прекращения членства.

4. В соответствии со статьей 153 Жилищного кодекса обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги возникает, в том числе, у собственника жилого помещения с момента возникновения права собственности на жилое помещение. В то же время с момента возникновения территории малоэтажной жилищной застройки и оформления права собственности на земельные участки, расположенные в пределах территории малоэтажной жилищной застройке, до момента строительства на указанной территории жилых помещений и возникновения права собственности на них не определено на кого возлагается обязанность по внесению платы за коммунальные услуги.

5. Полагаем необходимым дополнить статьи 155, 156 и 157 Жилищного кодекса положениями, определяющими размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги собственниками в малоэтажной застройке, членами товариществ индивидуальных застройщиков и членами кооперативов малоэтажного жилья.

6. Статьей 158 Жилищного кодекса определены расходы собственников помещений в многоквартирном доме. Учитывая схожий характер правоотношений по поводу комплекса имущества в многоквартирном доме и в пределах территории малоэтажной жилищной застройки полагаем необходимым определить порядок формирования расходов собственников в малоэтажной застройке.

7. Законопроектом предлагается признать утратившей силу часть 2 статьи 136 Жилищного кодекса, где предусматривается возможность создания товарищества собственников жилья путем объединения нескольких многоквартирных домов или жилых домов. При этом не определены правовые последствия для тех товариществ собственников жилья, которые созданы путем объединения за время действия данной нормы.

8. В пункте 10 статьи 1 проекта наименование раздела IX нуждается в уточнении, поскольку оно не соответствует содержанию данного раздела, т.к. указанным разделом регулируются не только вопросы управления территорией малоэтажной жилищной застройки, но и вопросы собственности, в том числе на общее имущество в малоэтажной жилищной застройке, компетенция общего собрания собственников в такой застройке и иные вопросы.

9. Вызывает сомнение возможность определения общего имущества собственников земельных участков (новая статья 166, часть 1) через имущественный комплекс. В данном случае речь идет о совокупности объектов инфраструктуры, расположенных на соответствующих земельных участках.

10. Частью 3 статьи 39 Жилищного кодекса определено, что правила содержания общего имущества многоквартирного дома устанавливаются Правительством Российской Федерации. Целями данного правового регулирования является соблюдение характеристик надежности и безопасности многоквартирного дома; безопасности для жизни и здоровья граждан, сохранности имущества физических или юридических лиц, государственного, муниципального и иного имущества; соблюдения прав и законных интересов собственников помещений, а также иных лиц; постоянной готовности инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества, для предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирном доме. Учитывая изложенное полагаем необходимым определить аналогичную норму в отношении определения правил содержания общего имущества в малоэтажной жилищной застройке.

11. Частью 5 новой статьи 168 Жилищного кодекса определено, что изменение границ между земельными участками в малоэтажной застройке или раздел таких участков, которые повлекут за собой увеличение общего имущества в малоэтажной жилищной застройке, может осуществляться на основании соответствующего решения общего собрания собственников в этой застройке. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что для увеличения общего имущества не требуется согласия всех собственников такого имущества. В тоже время частью 2 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) определено, что право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. При этом в соответствии с частью 3 статьи 154 Гражданского кодекса для заключения договора (двухсторонней сделки) необходимо выражение согласованной воли двух сторон. Учитывая изложенное полагаем, что увеличение общего имущества собственников в малоэтажной застройке возможно только с согласия всех собственников.

12. Частью 7 новой статьи 168 Жилищного кодекса определено, что полномочия по осуществлению прав на общее имущество в малоэтажной жилищной застройке, в том числе по содержанию и управлению таким имуществом, могут осуществляться от имени собственников в этой застройке лицом или организацией, определенным решением общего собрания собственников в этой застройке в пределах и на условиях, установленных таким решением и в определенных Жилищным кодексом случаях договором. Полагаем, что указанная норма, предусматривающая возможность передачи полномочий по осуществлению всех прав (владения, пользования и распоряжения) от собственников к иным лицам на основании решения общего собрания собственников не согласуется со статьями 246 и 247 Гражданского кодекса, где определено, что распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников, а владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Помимо этого рассматриваемая норма также не согласуется с частями 2 и 3 новой статьи 168 Жилищного кодекса.

Аналогичные замечания относятся к части 1 новой статьи 169 Жилищного кодекса.

13. Проект предусматривает создание открытых и закрытых кооперативов (новая статья 171). Одной из особенностей закрытого кооператива является его создание при содействии органа государственной власти или органа местного самоуправления (часть 1 новой статьи 173), которое согласно части 3 указанной статьи выражается в предоставлении для этих целей земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Между тем земельные участки для создания открытых кооперативов также предоставляются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (часть 1 новой статьи 171).

Другим отличием закрытого кооператива от открытого является правовое положение предоставленного жилого помещения после выплаты членом кооператива пая в полном объеме. Если к члену открытого кооператива со дня внесения им паевого взноса в полном размере переходит право собственности на предоставленное ему в пользование жилое помещение и соответствующую долю в праве на общее имущество, составляющее инфраструктуру территории малоэтажной застройки (часть 2 новой статьи 181), то к члену закрытого кооператива право собственности на указанные объекты не переходит (часть 1 той же статьи). Вместе с тем после внесения членом закрытого кооператива паевого взноса в полном размере данный пай признается выделенным в натуре в виде имущества, состоящего из указанных жилого помещения, земельного участка, а также расположенных на данном участке и предназначенных для обслуживания такого помещения объектов недвижимости (часть 1 новой статьи 181). При этом за таким членом кооператива сохраняется право на пай в этом кооперативе. Поскольку в случае выплаты членом закрытого кооператива пая в полном размере этот пай становится овеществленным в виде имущества, перечисленного в части 1 новой статьи 181, а согласно части 3 новой статьи 175 пай принадлежит члену кооператива, т.е. является его собственностью, следует полагать, что имущество, упомянутое в части 1 новой статьи 181, является собственностью члена такого кооператива в качестве овеществленного пая, а член кооператива, выплатив пай, по существу, приобрел жилое помещение и соответствующую долю в праве на общее имущество, составляющее инфраструктуру территории малоэтажной застройки, в собственность за свои денежные средства, а не только оплатил право пользования указанными объектами недвижимости (как это предусмотрено в части 1 статьи 181 в отношении граждан, являющихся членами закрытых кооперативов). Иной подход к данному вопросу будет противоречить положениям части 1 новой статьи 171, согласно которым потребности граждан в жилье удовлетворяются за счет объединения ими своих денежных средств для возмещения затрат по осуществлению кооперативом комплексной малоэтажной жилищной застройки земельного участка. Таким образом, проект не содержит различия между открытыми и закрытыми кооперативами (за исключением их наименований). Отсутствует различие между указанными видами кооператива и в части размера паевых взносов (часть 3 статьи 175).

В связи с отсутствием различия между открытым и закрытым кооперативами, вряд ли будет обоснована возможность выселения из закрытого кооператива бывшего члена такого кооператива в случае выплаты им пая в полном размере (новая статья 187). В этой связи нуждается в дополнительном обсуждении статья 2 проекта, допускающая возможность ограничения прав собственников.

Кроме того, данное положение проекта создает внутреннее противоречие с содержанием части 4 новой статьи 201, согласно которому в случае ликвидации кооператива (а, следовательно, прекращения членства в нем - новая статья 183) при распределении имущества закрытого кооператива малоэтажного жилья между членами такого кооператива его член, выплативший свой паевой взнос в полном размере, получает имущество, соответствующее выделенному в натуре паю данного члена такого кооператива. В этом случае неясно, о каком выселении из закрытого кооператива лиц, выплативших пай в полном объеме, может идти речь.

14. Частью 4 новой статьи 171 Жилищного кодекса установлено, что кооператив малоэтажного жилья не вправе осуществлять иную деятельность, за исключением деятельности, предусмотренной главой 16 Жилищного кодекса. Полагаем, что данная норма не согласуется с частью 10 новой статьи 171 Жилищного кодекса, которая позволяет кооперативам малоэтажного жилья осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Аналогичная норма содержится в части 3 статьи 50 Гражданского кодекса, при этом Гражданский кодекс не предусматривает возможности иного регулирования данных правоотношений в других федеральных законах.

Аналогичные замечания относятся к ограничениям товарищества индивидуальных застройщиков, определенным в части 3 новой статьи 202 Жилищного кодекса.

15. В новой статье 177 (часть 4) необходимо уточнить, каким образом и в связи с чем членство в кооперативе связано с записями, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц. Кроме того, положения части 8 данной статьи создают внутреннее противоречие с положениями части 3 новой статьи 183, поскольку в первом случае допускается исключение из членов кооператива в административном порядке, а во втором - в судебном.

16. В соответствии с частью 2 новой статьи 181 Жилищного кодекса к члену открытого кооператива малоэтажного жилья со дня внесения им паевого взноса в полном размере переходит право собственности на предоставленное ему жилое помещение и земельный участок, а в случае когда такое помещение является квартирой - доля в земельном участке. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии с частью 3 статьи 16 Жилищного кодекса квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме. При этом часть 1 статьи 36 Жилищного кодекса установлено, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, входит в состав общего имущества в многоквартирном доме. Поскольку общее имущество принадлежит всем собственникам помещений в многоквартирном доме на праве общей долевой собственности (часть 1 статьи 36 Жилищного кодекса), полагаем, что к члену открытого кооператива малоэтажного жилья в многоквартирном доме со дня внесения им паевого взноса в полном объеме переходит право собственности на квартиру и долю в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, а не только на долю в земельном участке.

17. Законопроектом определено, что членство в кооперативе малоэтажного жилья прекращается, в том числе, в результате обращения взыскания на пай или ликвидации кооператива. Стоимость пая бывшему члену кооператива в указанных случаях не возвращается. При этом необходимо отметить, что в наиболее худшем положении в таком случае оказываются члены закрытого кооператива, которые при полностью выплаченном пае не приобретают права собственности на жилое помещение.

Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на жилое помещение (его части) принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности, если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением жилого помещения, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание. В то же время члены закрытого кооператива, полностью внесшие пай, не будут обладать защитой от взыскания единственного жилого помещения, поскольку не являются собственниками такого помещения.

Помимо этого учитывая, что в соответствии с новой статьей 173 Жилищного кодекса преимущественное право на участие в закрытом кооперативе имеют граждане, принятые до 1 марта 2005 года на учет в качестве нуждающихся в предоставляемых по договорам социального найма жилых помещениях, которые на основании нового пункта 7 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса снимаются с указанного учета в порядке, предусмотренном новой статьей 173 Жилищного кодекса, полагаем необходимым предусмотреть для указанной категории граждан гарантии сохранения ими жилого помещения, полученного от кооператива, в случае ликвидации кооператива, что будет соответствовать статье 40 Конституции Российской Федерации, где определено, что каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища.

18. Частью 3 новой статьи 188 Жилищного кодекса определено, что члены правления кооператива и члены ревизионной комиссии (ревизор) кооператива не получают заработную плату за свою деятельность в указанных органах, если иное не предусмотрено уставом кооператива или решением общего собрания членов кооператива. В то же время по смыслу статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации наличие заработной платы у члена правления кооператива подразумевает наличие трудового договора, однако в данном случае неясно кто является стороной трудового договора от работодателя - кооператива, поскольку в соответствии с частью 3 новой статьи 198 Жилищного кодекса действовать от имени кооператива имеет право только председатель кооператива, который на основании части 2 новой статьи 197 Жилищного кодекса избирается из числа членов правления кооператива. Считаем, что в данном случае необходимо предусмотреть возможность получения членами правления не заработной платы, а вознаграждения, как это предусмотрено пунктом 11 части 2 статьи 145 Жилищного кодекса по отношению к членам правления товарищества собственников жилья.

19. Частью 8 новой статьи 197 Жилищного кодекса члену кооператива предоставлено право обжалования в суде решения правления кооператива в течение шести месяцев со дня принятия такого решения. Полагаем, что срок исчисления шести месяцев необходимо отсчитывать со дня, когда указанный член кооператива узнал или должен был узнать о принятом решении, поскольку аналогичный метод исчисления такого срока предусмотрен частью 6 статьи 46 Жилищного кодекса в отношении решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

20. Частью 2 новой статьи 207 Жилищного кодекса к исключительной компетенции общего собрания членов товарищества индивидуальных застройщиков отнесено, в том числе, принятие решения о сдаче в аренду объекта общего имущества в соответствующей малоэтажной застройке и о совершении иных сделок с таким объектом. Данная норма не согласуется со статьями 246 и 247 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которых определено, что владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Распоряжение же имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется только по соглашению всех ее участников. Таким образом решение вопросов по владению, пользованию и распоряжению объектами общего имущества не может быть отнесено к компетенции общего собрания.

21. Частью 6 новой статьи 207 Жилищного кодекса установлено, что представители членов товарищества должны предъявлять документы, подтверждающие их надлежащие полномочия, однако не определено, какие именно документы могут являться надлежащими. В этой связи полагаем необходимым для данных правоотношений установить норму, аналогичную норме о представителях собственников помещений в многоквартирных домах при проведении общих собраний (См. часть 2 статьи 48 Жилищного кодекса).

22. Частью 2 новой статьи 213 Жилищного кодекса определено право собственников в малоэтажной жилищной застройке выбрать один из способов управления территорией малоэтажной жилищной застройки. Однако проект не содержит норм, регулирующих правоотношения по указанному управлению при условии, что данные собственники не выбрали ни один из способов управления или выбранный способ не был реализован. В этой связи необходимо обратить внимание, что на территории малоэтажной жилищной застройки могут располагаться, в том числе, многоквартирные дома. При этом у собственников помещений в многоквартирном доме в силу статьи 161 Жилищного кодекса существует обязанность выбрать один из способов управления многоквартирным домом, и если указанная обязанность не будет исполнена, управляющую компанию выберет орган местного самоуправления.

23. В соответствии с новой статьей 171 Жилищного кодекса жилищный кооператив малоэтажного жилья выполняет, в том числе, управление территорией малоэтажной застройки. Частью 5 новой статьи 213 Жилищного кодекса определено, что открытый кооператив малоэтажного жилья, где все или некоторые его члены полностью выплатили свои паевые взносы, продолжает осуществлять управление территорией малоэтажной жилищной застройки до принятия решения о выборе способа управления указанной территории по правилам, предусмотренным частью 2 статьи 213 Жилищного кодекса. В этой связи не ясна необходимость наличия в проекте нормы части 5 новой статьи 213 Жилищного кодекса, поскольку до момента принятия решения о ликвидации кооператива, управление территорией малоэтажной жилищной застройки осуществляется таким кооперативом, однако после ликвидации кооператив не сможет осуществлять указанное управление, и действие договоров, заключенных в соответствии с частью 4 новой статьи 171 Жилищного кодекса будет прекращено.

24. Новой статьей 215 Жилищного кодекса определено, что управление территорией малоэтажной жилищной застройки осуществляется управляющим, на основании заключенного с ним договора собственниками в такой застройке или созданным ими товарищества индивидуальных застройщиков. В этой связи обращаем внимание, что в соответствии с частью 4 новой статьи 171 Жилищного кодекса заключать с управляющими такие договоры могут также и кооперативы малоэтажного жилья.

25. Статьей 162 Жилищного кодекса определено, что управляющая организация по договору управления многоквартирным домом осуществляет, в том числе, предоставление коммунальных услуг. Учитывая возможность размещения на территории малоэтажной жилищной застройки многоквартирных домов, полагаем необходимым в главе 18 Жилищного кодекса установить, что к управлению указанными территориями относится также обязанность предоставлять коммунальные услуги.

26. В части 8 новой статьи 215 Жилищного кодекса необходимо определить, что управляющий предоставляет отчет не собственникам помещений в многоквартирном доме, а собственникам в малоэтажной застройке.

27. Законопроектом (статья 4) предлагается внести изменения в Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Данная статья предусматривает возможность регулирования Жилищным кодексом отношений собственности в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях граждан несмотря на то, что указанные отношения не относятся к жилищным и регулируются нормами Гражданского кодекса.

Помимо этого предлагается понятие "объекты общего пользования" заменить на понятие "имущество общего пользования". В этой связи отмечаем, что аналогичное изменение необходимо внести также в статью 35 указанного Федерального закона.

28. В предлагаемой новой статье 3.1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" правовой режим имущества общего пользования определен только для собственников земельных участков и при условии наличия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Пунктом 4 статьи 4 законопроекта предлагается признать утратившей силу норму, согласно которой член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения при ликвидации такого объединения имеет право получить причитающуюся долю имущества общего пользования. Помимо этого пунктом 7 статьи 4 проекта предлагается установить, что имущество общего пользования, оставшееся после ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, переходит в общую долевую собственность собственников земельных участков, расположенных в пределах территории такого объединения. В тоже время иное (кроме имущества общего пользования) имущество распределяется в равных долях между всеми бывшими членами такого объединения.

В этой связи полагаем, что законопроектом существенно нарушаются права членов, в том числе бывших, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений по отношению к имуществу общего пользования, по сравнению с действующими нормами.

29. Статьей 5 законопроекта предлагается внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, которыми устанавливается, что земельные участки закрытым кооперативам представляются с учетом установленных Жилищным кодексом особенностей представления указанных участков. Между тем статья 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в которую предлагается внести данное дополнение, посвящена особенностям предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в связи с чем указанные изменения, по нашему мнению, следует воспроизвести в Земельном кодексе Российской Федерации, сделав в Жилищном кодексе, соответствующую отсылочную запись.

Помимо этого изменения касаются регулирования правоотношений по поводу предоставления земельных участков, в том числе, жилищным некоммерческим объединениям граждан. В этой связи обращаем внимание, что термин "жилищные некоммерческие объединения граждан" не раскрыт ни в одном законодательном акте, поэтому полагаем необходимым дать ему определение в рамках рассматриваемого законопроекта либо использовать иной термин.

30. В пункте 2 статьи 6 проекта неясно, в связи с чем исключается проведение государственной экспертизы проектной документации в отношении перечисленных объектов капитального строительства. В пункте 2 (подпункт "а") содержание абзаца 2 является излишним, поскольку затронутый вопрос решен в части 7 статьи 51 Кодекса.

31. Поскольку в пункте 9 новой статьи 173 Жилищного кодекса, а также в положениях статей 7, 8 и 9 законопроекта используется понятие "национальный проект", полагаем необходимым привести его юридическое определение, поскольку в действующем законодательстве определение данного понятия отсутствует. Кроме того, полагаем некорректным использование таких терминов, как "региональные национальные проекты" (подпункт 2 части 2 статьи 7 законопроекта), "межмуниципальные национальные проекты" (подпункт 3 части 2 статьи 7 законопроекта) и "муниципальные национальные проекты" (подпункт 2 части 1 статьи 8, часть 4 статьи 9 законопроекта), поскольку в настоящее время разработка комплекса мер, направленных на улучшение жизни граждан Российской Федерации, именуемых "национальные проекты", предусматривает их реализацию на всей территории Российской Федерации (например национальные проекты "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса" и т.п.).

32. Частью 2 статьи 9 законопроекта предлагается установить, что расходы на финансирование национальных проектов развития жилищной застройки территорий могут предусматриваться в федеральном бюджете - при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных целевых программ. Указанные положения требуется уточнить по следующим причинам.

Согласно положениям Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", а также постановлению Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" одной из подпрограмм, реализуемых в рамках указанной федеральной целевой программы, является подпрограмма "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства, в том числе малоэтажного". При том, согласно положениям раздела III указанного постановления Правительства Российской Федерации, цели и задачи Программы определяются целями и задачами приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", поскольку Программа является основным инструментом его реализации.

Также в связи с указанными положениями требует уточнения часть 3 статьи 9 законопроекта, согласно которой "разработка, рассмотрение и утверждение федеральных национальных проектов развития малоэтажной жилищной застройки территорий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, предусмотренном для федеральных целевых программ", поскольку федеральная целевая программа является основным, но не единственным способом реализации "национального проекта".

33. Ряд положений статей 7-9 законопроекта в части полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по развитию малоэтажной застройки, а также их финансирования требуют согласования с нормами Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В частности, пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 указанной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. При этом финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета с соблюдением ряда требований, установленных пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Аналогично, согласно статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон. При этом федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Кроме того, наделение Правительства Российской Федерации правом фактически по своему усмотрению реализовывать некоторые полномочия (см. пункты 2, 6, 7 статьи 7 законопроекта) приведет к тому, что исполнение нормы, установленной законом, будет зависеть от воли правоприменителя. Этот будет противоречить позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П, согласно которой из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Таким образом, в соответствии с требованиями Конституционного Суда Российской Федерации федеральный законодатель должен четко определять рамки исполнения полномочий, а не оставлять это на усмотрение Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти, тем самым не исключая возможность произвольного толкования объема и содержания, а следовательно - ограничения прав и свобод актом Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

16. По законопроекту имеются замечания юридико-технического характера.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков