Заключение на проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности от 15 февраля 2007 г. N 110/2
по проекту федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Законопроект направлен на "объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", что, в свою очередь, должно способствовать повышению информационной открытости власти и обеспечению доступа к информации, необходимой для реализации конституционных прав человека и гражданина, становлению демократического общества.

Актуальность законопроекта не вызывает сомнений. Вместе с тем, проект, по нашему мнению, не создает достаточно эффективную систему реализации прав субъектов на получение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации) и систему защиты прав субъектов в процессе доступа к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации".

1. Название законопроекта и основное понятие "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", доступ к которой является предметом правового регулирования в рассматриваемом законопроекте, не вполне отражает содержание указанной информации, определенное в п. 1 ч. 1 ст. 1. Перечисленная в определении информация существенно шире названной и составляет информацию, являющуюся результатом этой деятельности, содержащуюся в официальных документах. Именно такая модель закреплена в новой редакции Рекомендации N (2002)2 Комитета Министров государствам-членам Совета Европы "О доступе к официальным документам".

2. Сфера правового регулирования рассматриваемого законопроекта пересекается со сферой действия Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", а также Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", при этом законопроект вступает в противоречие с отдельными положениями указанных федеральных законов. В частности:

1) Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и защите информации" в статьях 8-10 содержит положения о реализации права на доступ к информации, в частности, предусматривает, что "установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами". Законопроект же поручает Правительству Российской Федерации определять объем информации, предоставляемой на бесплатной основе (ч. 1 ст. 24). Этот же Федеральный закон устанавливает (ст. 14) обязанность органов власти создавать государственные информационные системы. " Законопроект рассматривает создание таких систем как право указанных органов (п. 3 ч. 1 ст. 12), что противоречит также п. 2 ч. 2 ст. 12 и п. 4 ч. 2 ст. 13;

2) предлагаемые законопроектом требования к запросам на получение информации и процедуры рассмотрения этих запросов (п. 2 ч. 1 ст. 18; ч. 3 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ст. 21) не соответствуют положениям Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который целиком посвящен регламентации предоставления информации по запросам граждан. В связи с этим возникает необходимость уточнить сферу действия рассматриваемого проекта Федерального закона.

3. Представляется не вполне продуманным соотношение положений законопроекта и Федерального закона "О персональных данных". Так ч. 6 ст. 2 законопроекта предусматривает, что федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с доступом к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. В этом случае, не может быть обеспечен предусмотренный проектом принцип соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 4), а также реализующая этот принцип обязанность государственных органов и органов местного самоуправления "соблюдать права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на защиту чести достоинства и деловой репутации при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (п. 1 ч. 2 ст. 12). По нашему мнению, реализация прав граждан на доступ к соответствующей информации должна осуществляться государственными органами и органами местного самоуправления с соблюдением законодательства о защите персональных данных.

4. Не ясно место рассматриваемого закона в системе федеральных законов, регулирующих вопросы доступа к информации. Так ч. 2 ст. 2 устанавливает, что настоящий Федеральный закон не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, порядок доступа к которой определен иными федеральными законами. Этот подход представляется не верным, так как не позволяет выстроить единую систему правового регулирования доступа к информация. По нашему мнению, общий порядок должен определить именно этот федеральный закон, а в других законах могут получить закрепление особенности. (См. также ч. 3 ст. 18, в соответствии с которой в случае поступления запроса на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответственно государственным органом или органом местного самоуправления).

5. Необходимо уточнить круг субъектов, деятельность которых регулируется законом. Так пользователями информации, согласно п. 3 ч. 1 ст. 1, могут быть граждане (физические лица). В соответствии с частью 2 ст. 24 Конституции РФ право на доступ к информации имеет каждый, то есть гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин и лицо без гражданства.

Круг обязанных субъектов ограничивается государственными органами и органами местного самоуправления. Необходимо иметь в виду, что ряд государственных функций и государственных услуг оказывают также и организации, которым эти функции переданы, в том числе автономные некоммерческие организация. На них также должны распространяться нормы этого закона.

6. Законопроект презюмирует открытость и общедоступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5). Этот принцип ограничивается в исключительных случаях, определенных ст. 6 законопроекта: "если указанная информация отнесена в установленном федеральными законами порядке к государственной тайне или служебной тайне" (ч. 1). Одновременно в перечне актов федерального законодательства, подлежащих в связи с рассматриваемым проектом федерального закона признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, указан федеральный закон "О служебной тайне". Однако проект федерального закона "О служебной тайне" не внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в пакете с проектом федерального закона "Об обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". В переходных положениях (ст. 28) законопроект предусматривает, что до принятия федерального закона "О служебной тайне", "отнесение отдельных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации, доступ к которой ограничен, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с этим положением, необходимо обратить внимание на несколько обстоятельств. Во-первых, понятие "информация, доступ к которой ограничен" объединяет различные виды информации, отнесенные законом к той или иной тайне, в том числе к служебной тайне, поэтому приравнивать эти категории не верно (см. также ч. 4 ст. 20). Во-вторых, "законодательство о служебной тайне" исчерпывается актами Правительства Российской Федерации (Постановление от 3.11.1994 N 1233 "О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти") и Президента Российской Федерации (Указ от 6 марта 1997 г. N 188 "О перечне сведений конфиденциального характера"), не закрывающих имеющийся правовой пробел. В-третьих, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 24 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации ограничения конституционных прав граждан могут быть установлены только федеральными законами. Таким образом, отсутствие должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, создает условия для нарушения этих прав и свобод.

7. Представляется непоследовательной позиция Правительства Российской Федерации в отношении расходов на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления. В соответствии с положениями п. 8 ч. 2 ст. 12 государственные органы и органы местного самоуправления обязаны "учитывать расходы, связанные с обеспечением доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности, при планировании своего бюджетного финансирования на соответствующий финансовый год". В Финансово-экономическом обосновании к законопроекту утверждается, что принятие федерального закона "не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета". Согласно же ст. 29 проекта, Федеральный закон вступает в силу с 1 июля 2007 года. Следовательно, расходы, связанные с обеспечением доступа граждан и организаций к информации, должны быть учтены в бюджете 2007 года, включая расходы на обеспечение "защиты информации, содержащейся в государственных и муниципальных системах" (п. 4 ч. 2 ст. 12), в том числе в режиме ограниченного распространения. Вместе с тем, Правительство Российской Федерации в Официальном отзыве на проект федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне" (внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Бобыревым, А.Н. Волковым, М.И. Гришанковым, В.В. Дятленко, В.И. Илюхиным, Н.С. Леоновым, В.В. Маргеловым, А.М. Розуваном) указывает, "что принятие федерального закона "О служебной тайне" приведет к дополнительным финансовым затратам в связи с необходимостью проведения мероприятий по технической защите сведений, составляющих служебную тайну." Представляется целесообразным просить Правительство Российской Федерации представить депутатам Государственной Думы объемы и структуру расходов, необходимых для реализации проекта федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов н органов местного самоуправления".

8. Законопроект не определяет главное - состав информации, к которой должен быть обеспечен доступ. В ч. 1 статьи 9 содержится перечень информации, которая может быть размещена в информационно-телекоммуникационных сетях. Следовательно, этот перечень не является обязательным. Вместе с тем, реальный состав размещаемой информации определяется перечнями, утверждаемыми в различных случаях различными органами (ст. 10). Предлагаемый подход противоречит положениям статей 24, 29 и 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми права ограничиваются федеральными законами и исключительных случаях. Следовательно рассматриваемый законопроект должен установить не перечень доступной информации, а перечень информации, которая не может быть предоставлена (кик исключение из правила). В отсутствие законодательно закрепленного механизма отнесения сведений к служебной тайне, деятельность органов, утверждающих указанные перечни, не имеет никаких правовых ограничений, что создает условия для нарушения прав субъектов на доступ к информации.

9. Обязанности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации определены недостаточно четко.

9.1. В соответствии с понятийным аппаратом законопроекта информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определена исключительно как документированная информация. Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и защите информации" определяет понятие "документированная информация": "зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель". Однако законопроект вводит способы предоставления информации, в процессе которых не может быть обеспечено ее документирование (например, предоставление устное или путем присутствия на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления). Необходимо либо исключить термин "документированная" либо дополнить определение, включив в него информацию, предоставляемую в устной форме.

9.2. Из текста статей 7 и 12 не следует, кто именно и каким образом размещает информацию для всеобщего сведения. В частности, термин "официальный сайт" появляется только в ст. 13. Представляется необходимым определить этот термин в ст. 1 и использовать его по тексту законопроекта, так как требования пользователей могут быть предъявлены только к размещаемой на официальном сайте информации. Указанное понятие используется в раде федеральных законов (например, Градостроительный, Лесной, Земельный кодексы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях) и должно быть внесено во все федеральные законы, предусматривающие обязанность государственного органа или органа местного самоуправления размещать информацию в информационно-телекоммуникационной сети для всеобщего сведения.

9.3. Необходимо уточнить классификацию способов обеспечения доступа к информации в ст. 7. Во-первых, это не способы доступа пользователя к информации, а способы предоставления информации государственными органами и органами местного самоуправления. Во-вторых, "обнародование (опубликование) информации" (п. 1), размещение ее в информационно-телекоммуникационных сетях (п. 2) и "размещение в общедоступных местах" (п. 3) по сути - формы предоставления информации для всеобщего доступа. В-третьих, в федеральных законах, как правило, используется термин "опубликование (обнародование) в средствах массовой информации". Для целей обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления чрезвычайно важно определить статус средств массовой информации, в которых должна размещаться такая информация, поскольку в результате приватизации осталось не много государственных, региональных (муниципальных) средств массовой информации, а Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 года N 7-ФЗ распространяется именно на государственные федеральные и государственные региональные СМИ.

9.4. Положения п. 3 ст. 20 (об указании в ответе на запрос данных средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация) противоречат положению п. 4 ст. 22, согласно которому информация не предоставляется, если она опубликована в средствах массовой информации.

9.5. Представляется спорным предлагаемый законопроектом подход к плате за предоставление информации. Так в ст. 23 установлено, что информация, размещенная в СМИ и в сети Интернет, предоставляется бесплатно, что не вполне соответствует действительности (газету надо купить, а к сети Интернет подключиться). Следует уточнить, что речь идет о предоставлении по запросу информации, ранее опубликованной в СМИ или размещенной в сети. В свою очередь, из ст. 24 следует, что за эту "бесплатно предоставляемую" информацию пользователю, возможно, придется платить, поскольку "пользователем оплачиваются расходы на изготовление копий документа и (или) почтовые расходы", а также, если объем предоставляемой информации превышает установленный Правительством Российской Федерации лимит. Таким образом, законопроект и в этом вопросе создает условия для нарушения прав граждан.

9.6. Положения ч. 4 ст. 20 и ст. 22 о предоставлении в ответ на запрос информации, доступ к которой не ограничен законом, не учитывают, что информация ограниченного доступа может быть и должна быть предоставлена определенным субъектам (например, персональные данные).

9.7. Проект не устанавливает требований к юридической силе документов, предоставляемых пользователям с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (посредством электронной почты или непосредственно с официального сайта), что не позволяет субъекту использовать эти документы в последствии для защиты своих прав в других органах власти.

9.8. Законопроект не предполагает создание организационного механизма обеспечения доступа к официальной информации с использованием информационно-телекоммуникационной сети для лиц, не владеющих необходимыми навыками или не имеющих возможности подключения к сети. Элементами организационной структуры могут быть центры коллективного доступа, создаваемые государственными органами и органами местного самоуправления, в которых обеспечивается консультирование пользователей и/или получение требуемой им информации.

9.9. Требуют уточнения и согласования положения п. 2 ч. 2 ст. 12 и п. 4 ч. 2 ст. 13 об обязанности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать достоверность предоставляемой информации, принимать меры по защите ее "от искажений и несанкционированного доступа в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации не содержит нормативных положений по технической защите информации, не относящейся к информации ограниченного доступа. Кроме того, в отношении общедоступной информации целесообразно говорить о защите от уничтожения, блокирования, модификации, поскольку нарушение этих требований образует состав преступления в соответствии со ст. 272 УК РФ.

9.10. В ст. 27 законопроекта отсутствует указание на уголовную ответственность за нарушение Федерального закона, хотя статья 140 УК РФ "Отказ в предоставлении гражданину информации" сохраняет силу.

10. Надзор за исполнением государственными органами и органами местного самоуправления, согласно ч. 3 ст. 26 законопроекта, осуществляют органы Прокуратуры Российской Федерации. При этом не учитывается компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по рассмотрению жалоб "на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления" (ст. 16 ФКЗ), а также опыт европейских стран, в которых функционирует институт омбудсмена - специальный административный орган, осуществляющий функции по работе с жалобами, контролю и надзору за реализацией законодательства об информационной открытости публичной власти.

11. За рамками правового регулирования остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Не ясно каким федеральным законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем, представители указанных органов (особенно органов местного самоуправления) неоднократно свидетельствовали, что получение информации из других органов вызывает затруднения, в том числе финансового характера.

12. Прилагаемый к законопроекту перечень актов не дает представления о том, какие акты необходимо принимать, какие изменять, а какие должны утратить силу. Согласно перечню, предлагается внести изменения и дополнения в статью 139 Гражданского кодекса Российской Федерации" в части установления определения понятия "служебная тайна". При этом не учитывается, что с принятием части четвертой ГК РФ эта статья утрачивает силу.

Принимая по внимание вышесказанное, Комитет по безопасности считает, что проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" может быть рекомендован для принятия в первом чтении при условии его последующей доработки с учетом высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.А. Васильев