Заключение на проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (не действует)

Заключение Комиссии Общественной палаты РФ по вопросам конкурентоспособности, экономического развития и предпринимательства от 20 марта 2007 г.
на проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Законопроект, разработанный МЭРТ и внесенный Правительством РФ в Государственную Думу, подготовлен в целях создания механизма реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время российское законодательство регулирует вопросы создания, передачи и предоставления информации, выделяя специфику информационных процессов и технологий, при этом не конкретизирует правовые условия использования общедоступных информационных ресурсов, которые формируются государственными и муниципальными органами в интересах граждан и организаций.

Поддерживая намерение закрепить в законе единый порядок предоставления информации о деятельности органов власти, считаем важным соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, закрепление требования достоверности предоставляемой информации и введение ответственности за нарушение права на доступ к информации. Однако не все эти задачи решаются в данном законопроекте, к которому имеется целый ряд замечаний.

1. Комиссия считает, что в отношении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должна действовать презумпция открытости, за исключением информации, доступ к которой ограничен. На сегодня информацией ограниченного доступа является в соответствии с законом информация, представляющая государственную тайну. Однако законопроектом предусматривает, что ограничения затронут также некоторые категории служебной информации, о которой должен быть принят специальный закон. До той поры, пока упомянутый в проекте специальный закон "О служебной тайне" не будет принят, остается неясным, какая информация составляет служебную тайну, каков порядок отнесения сведений к данной категории, могут сложиться условия для манипуляций и воспрепятствования свободному получению сведений о работе государственных органов. Необходимо рассматривать эти вопросы в пакете и поэтому срочно разработать проект федерального закона о служебной тайне, что бы он рассматривался и вступил в силу одновременно с данным законопроектом. В противном случае эффективность применения нового закона об обеспечении доступа к информации будет невысокой, а его положения останутся декларативными.

2. Законопроект не регулирует отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о судебной деятельности, а также о деятельности правоохранительных органов. Суды как органы государственной власти имеют существенную специфику в отношении процессов создания и передачи информации о своей деятельности, и было бы неправильно в рассматриваемом базовом законе (п. 8 ст. 10) ограничиться отсылкой к законодательству, регулирующему деятельность судов. Следует дополнить законопроект положениями, более подробно разъясняющими, какой порядок должен действовать в отношении сведений, предоставляемых судами. Это же касается особенностей предоставления информации правоохранительными органами.

3. В статье 6 законопроекта установлены ограничения в обороте информации, составляющей государственную и служебную тайну, предусмотрен также целый ряд ограничений, которые могут быть установлены в отношении органов исполнительной власти, подчиненных соответственно Президенту и Правительству). Кроме того, законопроект не распространятся на персональную информацию, и такое ограничение представляется уместным. Режим использования этой категории сведений сегодня установлен специальным законом, однако это может не только обеспечить сохранность такой информации, но и привести к трудностям в получении гражданами и организациями информации у государственных органов под предлогом персонального характера запрашиваемых сведений. Кроме того, необходимо предпринять меры, чтобы через органы власти и местного самоуправления не происходила незаконная утечка информации, составляющая коммерческую тайну или представляющей коммерческий интерес.

4. Законопроектом определены способы доступа к информации и детально прописана процедура подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации. В данном случае, нужно уточнить, чем запрос отличается от обращения, порядок работы с которыми предусмотрен законодательством об обращениях. Излишняя формализация подобных отношений, создает для просителей дополнительные ограничения и сложности.

Одновременно следует обратить внимание на несовершенство нормативных определений, содержащихся в статье 1 проекта, из которых лишь понятие информация о деятельности органов более или менее уместно. Попытка определить запрос как обращение, а пользователя, как гражданина или организацию, вообще не несет никакой смысловой нагрузки. Понятие государственного органа является конституционным термином и закреплять его в данном законе абсолютно излишне и некорректно, поскольку оно и применительно к данному законопроекту не имеет никакой специфики. К тому же, понятие органов местного самоуправления, о которых идет речь в законе, отсутствует.

5. В статье 9 законопроекта определен состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Однако среди упомянутых нормативных актов ведомств не упомянуты административные регламенты и стандарты государственных услуг, которые по смыслу административной реформы, являются наиболее важными источниками сведений о порядке деятельности госорганов и качества их работы.

6. В законопроекте указано, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Причем бесплатно предоставляется информация:

передаваемая в устной форме;

размещенная в средствах массовой информации либо в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и общедоступных местах;

затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности пользователя информации;

иная информация, определенная законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, плата за предоставление информации на материальном носителе может быть установлена, если объем запрашиваемой информации превышает размер, определенный Правительством Российской Федерации, и включает в себя почтовые расходы, расходы на изготовление копий.

Таким образом, законопроект исходит из преимущественно возмездной деятельности по предоставлению информации. Изложенные в статье критерии платности информации несовершенны и могут дать почву для поборов и взяток. С одной стороны, гражданину придется самому доказывать чиновнику, что необходимая ему информация затрагивает его законные права и обязанности, а, следовательно, должна предоставляются бесплатно. С другой стороны, для удобства пользователей вполне может быть введен платный телефонный справочный канал, таким образом, не вся устная информация должна быть обязательно бесплатной, бесплатно может предоставляться лишь какая-то обязательная часть устных сведений.

Сфера платных услуг, в том числе информационных, оказываемых государственными органами, к сожалению, все увеличивается. Поскольку органам власти по их природе не должен быть присущ возмездный характер действий, целесообразно освобождать их выполнения платных работ и услуг, выводя их в сферу коммерческой деятельности на аутсорсинг. При этом за органами государства и местными органами должно сохраниться принятие властных распорядительных решений, за которые они несут полную ответственность.

Комиссия считает, что необходима серьезная доработка данного законопроекта, которая должна вестись в условиях широкого публичного обсуждения и с привлечением представителей гражданского общества, только в этом случае его принятие действительно обеспечит информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления, будет способствовать эффективному взаимодействию органов власти и общества.