Заключение на проект федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 марта 2007 г. N вн. 2.2-1/787
по проекту федерального закона N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", внесенному Правительством Российской Федерации"
(первое чтение)

Правовой анализ положений рассматриваемого законопроекта свидетельствует о том, что его положения необходимо соотнести с положениями иных федеральных законов, также реализующих конституционные положения о праве на доступ к информации и, прежде всего, базового законодательного акта - Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - Закон об информации) (см статью 8 и др.).

Так, согласно части 8 статьи 8 Закона об информации информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, информация, затрагивающая права и обязанности заинтересованного лица и иная установленная законом информация предоставляется бесплатно. Данная норма реализуется соответственно и в Федеральном законе от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан" (далее - Закон о рассмотрении обращений граждан) (часть 3 статьи 2). При этом Закон об информации предусматривает возможность установления платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами (часть 9 статьи 8). Однако указанное положение не реализуется в рассматриваемом законопроекте.

Законопроектом (часть 1 статьи 24) предусматривается, что за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается плата в случае, если объем запрашиваемой информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. С проектируемой нормой нельзя согласиться, поскольку определение объема информации согласно указанным положениям Закона об информации будет являться условием взимания платы, которое, как отмечено выше, должно быть установлено в федеральном законе.

Законопроект (пункт 3 части 1 статьи 12) рассматривает создание государственных информационных систем как право государственных органов, что требует согласования с положениями Закона об информации, согласно которым "государственные органы и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации" (пункт 2 части 2 статьи 12, а также часть 4 статьи 13 в части, касающейся муниципальных информационных систем).

Часть 3 статьи 18, а также часть 2 статьи 20 законопроекта, касающиеся языка составления запроса и ответа на запрос и устанавливающие, что использование в этих случаях государственного языка республики Российской Федерации, входящей в состав Российской Федерации, определяется законодательством республики Российской Федерации, следует согласовать с положениями части 2 пункта 2 статьи 12 Закона об информации, которой предусмотрено, что доступ к информации обеспечивается на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Положения законопроекта о принципах обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 4) следует согласовать с положениями о принципах регулирования, предусмотренными Законом об информации (статья 3, пункты 1, 3), основанными на положениях Конституции Российской Федерации. В частности, принцип свободы получения, передачи и распространения и т.п. информации может реализовываться "любым законным способом", а "открытость" информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может иметь место, "кроме случаев, установленных федеральными законами", и т.д. (см. таким образом статьи 3, 4, 6, 8, пункт 3 части 1 статьи 12, часть 2 статьи 20, статьи 22-25 законопроекта и статьи 3, 4, 5, 8, 9, 11, 14 Закона об информации).

Законодательство Российской Федерации предусматривает установление ограничений на предоставление соответствующей информации, например, составляющей, коммерческую тайну, банковскую тайну, тайну усыновления, информацию, содержащую персональные данные и т.д. Законопроект (часть 1 статьи 6, статья 28) ведет речь только об информации, составляющей государственную тайну или служебную тайну, что также требует согласования с положениями части 4 статьи 9 Закона об информации, предусматривающей отнесение информации к сведениям, составляющим "разные виды тайн".

Законопроектом предусмотрены требования к поступающим запросам на получение информации, порядку и срокам их рассмотрения и т.д. (см., в частности, часть 1 статьи 18, часть 3 статьи 19, статью 21). Вместе с тем, отношения, связанные с обращением граждан в государственные органы и органы местного самоуправления и их правом на получение информации (письменных ответов или на личный прием), регулируются Законом о рассмотрении обращений граждан, в котором также содержатся требования к поступающим запросам на получение информации, порядку и срокам их рассмотрения и т.д. (статьи 7, 8, 10, 12 и другие). При этом, содержащиеся в законопроекте требования по ряду позиций расходятся с положениями названного Закона.

Так, согласно Закону о рассмотрении обращений граждан в запросе (наряду с иными данными, приведенными в статье 7 Закона) в обязательном порядке указываются: наименование государственного органа или органа местного самоуправления (либо должностное лицо), в которые направляется письменное обращение, излагается суть заявления и ставится личная подпись и дата. Однако такие данные не содержатся в статье 18 законопроекта, устанавливающей требования к запросу. Или, например, согласно Закону о рассмотрении обращений граждан (статья 12) срок рассмотрения письменного обращения может быть продлен руководителем государственного органа или органа местного самоуправления (в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 12 и частью 2 статьи 10 этого Закона), но не более, чем на 30 дней. Согласно законопроекту (статья 21) срок рассмотрения запроса составляет 30 дней, если иное не предусмотрено федеральными законами. Если же предоставление информации невозможно в течение 30 дней - то срок ее предоставления продлевается, но не более чем на 15 дней.

Федеральным законом от 19 декабря 2005 года N 160-ФЗ ратифицирована Конвенция Совета Европы "О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных" и принят в целях ее реализации Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", устанавливающий ограничения на право доступа к информации, которая содержит персональные данные физических лиц. Вместе с тем, законопроект (часть 6 статьи 2) предусматривает, что федеральный закон не распространяется на отношения, связанные с доступом к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. Данное положение, по нашему мнению, нуждается в уточнении, поскольку реализация прав граждан на доступ к соответствующей информации должна осуществляться этими органами с учетом законодательства о защите персональных данных (см., в частности, положения законопроекта о реализации принципа соблюдения прав и законных интересов третьих лиц и неприкосновенности частной жизни и т.д. - пункт 4 статьи 4 и пункт 1 части 2 статьи 12, наличие которых подтверждает данные выводы).

В законопроекте нет достаточной четкости в вопросе о том, идет ли речь о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающей права и свободы обращающихся с запросами лиц, и о доступе организаций к информации, касающейся их прав и обязанностей и необходимой для осуществления ими своей уставной деятельности, или же речь идет об обнародовании (опубликовании, предоставлении) информации о деятельности любого государственного органа или органа местного самоуправления, то есть о "прозрачности (открытости)" деятельности указанных органов (см. преамбулу, статьи 16, 17, 18, 21 и другие).

Исходя из положений законопроекта (см. части 2 и 3 статьи 2), достаточно сложно определить, каким законом следует руководствоваться в том или ином случае для получения информации от государственных органов и органов местного самоуправления, поскольку законопроект, предлагая регулирование отношений о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, с одной стороны, отсылает к "иным" федеральным законам, а с другой - указывает, что именно данный закон является базовым для иных федеральных законов.

Таким образом, положения законопроекта необходимо соотнести с положениями указанных федеральных законов и уточнить сферу действия предлагаемого закона, с тем, чтобы он надлежащим образом вписывался в систему действующего законодательства.

Полагаем, что в законопроекте необходимо более четко определиться в вопросе о соотношении перечня публикуемой информации, которая может размещаться в информационно-телекоммуникационных сетях (статья 9) и перечнями, утверждаемыми самостоятельно органами законодательной, исполнительной власти, иными государственными органами и органами местного самоуправления (статья 10). Не ясно, могут ли перечни, указанные в статье 10 законопроекта, содержать иные сведения, не приведенные в статье 9 законопроекта.

Частью 3 статьи 24 законопроекта предусмотрено, что "средства, полученные в качестве платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отражаются как доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности". Указанные положения требуют согласования с частью 2 статьи 42 Бюджетного кодекса, согласно которой доходы, полученные от предпринимательской деятельности, отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. При этом отражение таких доходов указанным образом относится только к бюджетным учреждениям, которыми в соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса являются организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Однако в части 3 статьи 24 законопроекта речь идет о предпринимательской и иной деятельности, осуществляемой государственными органами и органами местного самоуправления, а не бюджетными учреждениями, что также не согласуется со статьей 161 Бюджетного кодекса. Кроме того, следует обратить внимание на то, что предпринимательской (согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Вряд ли правильно включать в часть 1 статьи 9 проекта пункт 10, согласно которому информация о деятельности государственных органов, размещаемая в телекоммуникационных сетях, может содержать сведения "о судебных актах арбитражных судов, если иное не предусмотрено федеральным законом". Полагаем, что в рамках рассматриваемого законопроекта вопросы, связанные с размещением информации о деятельности судов в телекоммуникационных сетях, с достаточной полнотой урегулированы в части 2 статьи 9 проекта, согласно которой состав этой информации определяется соответствующим перечнем, и в части 8 статьи 10, где говорится о том, что такие перечни утверждаются в порядке, определяемом законодательством, регулирующим деятельность судов.

В соответствии с преамбулой законопроект определяет порядок и общие условия доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При этом под "государственными органами" в законопроекте (пункт 2 части 1 статьи 1) понимаются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вместе с тем, в последующих статьях проекта, в частности в статье 9, в отношении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления говорится также о территориальных органах государственных органов и о подведомственных организациях (подпункт "г" пункта 2 части 1, пункты 5 и 6 части 1, подпункт "б" пункта 7 части 1). Указанные формулировки следует унифицировать.

Полагаем, что следовало бы раскрыть содержательную часть определения "информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. пункт 1 части 1 статьи 1), например, "решения, нормативные акты, принимаемые данными органами в соответствии с их компетенцией и другая документированная информация".

Распространение действия закона (преамбула, пункт 3 части 1 статьи 1 проекта и далее) только на граждан (физических лиц) и юридических лиц ограничивает права субъектов, действующих без образования юридического лица, например, общественных объединений (см. Федеральный закон "Об общественных объединениях", статья 3).

Кроме того, следует уточнить, распространяется ли и в какой части действие проектируемого закона на иностранных граждан и лиц без гражданства, как это сделано, например, в Законе о рассмотрении обращений граждан (см., часть 3 статьи 1), а также ограничивается ли круг субъектов регулируемых отношений только государственными органами и органами местного самоуправления или закон будет распространяться и на иные организации, выполняющие ряд государственных функций и государственных услуг (см., например, часть 2 статьи 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

Законопроект предусматривает ряд мер по реализации государственными органами и органами местного самоуправления положений закона (размещение стендов в общественно доступных местах (часть 1 статьи 16), наличие справочных служб (часть 3 статьи 8), размещение информации в сети Интернет (статья 9), наличие соответствующих подразделений для этих целей (часть 1 статьи 13), принятие мер по защите информации (пункт 4 части 2 статьи 13). При этом реализация указанных мер предполагает их финансовое обеспечения за счет средств бюджетов всех уровней. Таким образом, полагаем необходимым согласовать законопроект с частью 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходом бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходом бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. Кроме того, часть 1 статьи 29 законопроекта предполагает вступление большинства его положений в силу с 1 июля 2007 года, что может повлечь за собой внесение изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год", а также в законы бюджетов субъектов Российской Федерации и в акты о бюджетах органов местного самоуправления.

Учитывая изложенное, полагаем необходимым согласовать положения пункта 1 статьи 29 законопроекта также с частью 3 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

По законопроекту имеются замечания юридико-технического характера, которые прилагаются.

Приложение: на 2 листах.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев

Замечания по проекту федерального закона N 386525-4
"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"

Отдел законодательной техники и систематизации законодательства изучил текст представленного законопроекта и сообщает свои замечания.

Законопроект нуждается в юридико-технической доработке.

1. В тексте нормативного правового акта не должны присутствовать структурные единицы не содержащие нормативных предписаний или дефиниции, поэтому преамбулу в данном законопроекте необходимо исключить.

2. Обращаем внимание, что в тексте законопроекта встречаются следующие термины: "акты Президента Российской Федерации", "акты Правительства Российской Федерации", "нормативные правовые акты", "правовые акты", "нормативные акты", "законы Российской Федерации", "законы", "федеральные законы", которые необходимо упорядочить и внести соответствующую правку.

3. Наименование глав 2-4 законопроекта необходимо печатать так, чтобы начало второй строки помещалось под началом первом строки. Например,

Глава 2. Порядок и общие условия доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления

4. Часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико-технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта при его применении. Поэтому:

1) абзац второй части 1 статьи 13 законопроекта необходимо объединить с абзацем первым в одну часть;

2) абзацы второй и третий части 4 статьи 20 законопроекта обозначить цифрами 5 и 6 и считать частями 5 и 6, изменив последующую нумерацию частей.

5. Поскольку статьи законопроекта делятся на части, пункты и подпункты, в части 2 статьи 16 законопроекта буквенные обозначения пунктов необходимо заменить на цифровые с закрывающей круглой скобкой.

6. Сокращения в тексте законопроекта недопустимы (пункт 3 статьи 7).

7. В части 3 статьи 26 законопроекта слова "Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" заменить словами "Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 168-ФЗ)".

8. В наименовании статьи 28 законопроекта слово "Переходные" заменить словом "Заключительные".

9. Часть 1 статьи 29 законопроекта необходимо дополнить словами ", за исключением пункта 10 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закола".

Начальник отдела законодательной техники и систематизации законодательства

Н.Ю. Тихомирнова