Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2011 г. N 02АП-2847/11

г. Киров

14 июня 2011 г.

Дело N А82-11941/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 июня 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ермошиной С.Г.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя Аверина А.В., действующего по доверенности от 12.08.2010 N 14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2011 по делу N А82-11941/2010, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Транснефть" (ИНН: 7604180292, ОГРН: 1107604006784)

к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345), Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (ИНН: 7604058662, ОГРН: 1027600681580),

третье лицо - Департамент по управлению государственным имуществом Ярославской области,

о признании недействительным приказа,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Транснефть" (далее - Общество, ООО "Транснефть", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - Управление, УЗР), Департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - Департамент, ДАРТГ) о признании недействительным приказа начальника Управления земельных ресурсов от 18.08.2010 N 1926 "Об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка по адресу: Полушкина роща, в районе дома N 16 в Ленинском районе г. Ярославля" (далее - приказ N 1926).

Определением от 02.11.2010 к участию в данном деле в качестве третьего лица привлечен Департамент по управлению государственным имуществом Ярославской области (далее - Департамент по управлению госимуществом, ДУГИ, третье лицо).

Решением от 25.03.2011 приказ N 1926 признан незаконным; на ответчиков возложены обязанности осуществить мероприятия, относящиеся к компетенции каждого из них, по выбору земельного участка для размещения автозаправочной станции для заправки грузового и легкового автотранспорта с инженерными коммуникациями (далее - АЗС) по адресу: г. Ярославль, ул. Полушкина роща, в районе дома N 16, на основании обращения ДУГИ.

Департамент, не согласившись с принятым решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит данное решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В жалобе указано, что выводы решения не соответствуют обстоятельствам дела, сделаны при неправильном применении норм материального права. Основываясь на Схеме функционального зонирования (далее - Схема зонирования), Схеме городских магистралей и транспорта (далее - Схема магистралей) в составе Генерального плана г. Ярославля (далее - Генплан), утвержденного решением муниципалитета от 06.04.2006 N 226, Департамент ссылается на расположение испрашиваемого земельного участка в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры и на территории пересечения магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения (пр. Октября) с магистральной улицей районного значения (ул. Полушкина роща), на территории общего пользования. В связи с этим считает, что предполагаемое место размещения объекта противоречит пункту 3.5 Региональных нормативов градостроительного проектирования Ярославской области (далее - Региональные нормативы), утвержденных постановлением Администрации Ярославской области от 13.02.2008 N 33-а. При этом ДАРТГ, опровергая указание в решении на недоказанность существования на спорном участке красных линий, полагает, что таковые могут подтверждаться опорным планом красных линий, который Департаментом поддерживается, его фрагмент был представлен. Также Схема магистралей свидетельствует о нахождении участка в зоне планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в частности в районе ориентировочного размещения транспортной развязки. С учетом этого, доказательства нарушения прав и законных интересов заявителя, которые могли быть реализованы с соблюдением градостроительных условий использования территорий, отсутствуют.

ООО "Транснефть" в отзыве на жалобу, считая приведенные в ней доводы неосновательными, указывает, что Генпланом не определяются и не должны определяться территории общего пользования, пункт 3.5.3.1 Региональных нормативов применим лишь при обозначении территории красными линиями, что в отношении испрашиваемого участка не подтверждено. Фрагмент опорного плана основан на ненадлежащей документации, поэтому нанесенные на нем красные линии нельзя считать утвержденными и действующими. Ссылка на нахождение спорного земельного участка в зоне планируемого размещения объектов местного значения бездоказательна, поскольку схемы к Генплану подобной информации не содержат. По Схеме магистралей испрашиваемый участок расположен не в районе ориентировочного размещения транспортной развязки.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом. ДАРТ ходатайствовал о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание апелляционного суда в отсутствие представителей ответчиков и третьего лица.

Представитель заявителя поддержал доводы отзыва на жалобу, обратился с ходатайством о приобщении к делу дополнительных документов, которое протокольным определением апелляционного суда от 07.06.2011 удовлетворено.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, 22.04.2010 в Департамент по управлению госимуществом поступило заявление ООО "Транснефть" о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства инженерно-транспортной инфраструктуры (АЗС) по адресу: г. Ярославль, ул. Полушкина роща, в районе дома N 16. В заявлении указан примерный размер земельного участка - 5650 кв.м., испрашиваемое право - аренда (л.д.15).

14.05.2010 ДУГИ направило в УЗР, ДАРТГ выписку из протокола заседания комиссии Правительства Ярославской области по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков в г. Ярославле от 13.05.2010 N 76 с приложением копий документов Общества для проведения мероприятий по выбору земельного участка (л.д. 20-24).

Согласно заключению УЗР от 24.05.2010, направленному в ДАРТГ, испрашиваемый Обществом земельный участок относится к землям с неразграниченной государственной собственностью, свободен от прав третьих лиц, на нем отсутствуют объекты недвижимости и иные объекты; данный участок может быть предоставлен для строительства объекта (л.д. 90).

По вышеуказанному обращению ДУГИ Департаментом архитектуры предоставлено в УЗР информационное письмо от 04.08.2010 N 6070 с предварительным заключением от 03.06.2010 N 73, протоколом заседания комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки г. Ярославля от 23.07.2010 N 20 (л.д. 91-95).

Из предварительного заключения следует, что размещение АЗС на указанном в заявлении Общества земельном участке не соответствует пунктам 11 и 12 статьи 1, пункту 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), противоречит пункту 3.5.3.1. Региональных нормативов. При этом отмечено, что согласно Схеме магистралей земельный участок расположен в границах зоны инженерно-транспортной инфраструктуры, на территории пересечения магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения (пр.Октября) и магистральной улицы районного значения (ул. Полушкина роща). Предполагаемый к строительству объект располагается на территории общего пользования в границах красных линий вышеназванных улиц; на территории планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе автомобильных дорог общего пользования, входящего в состав поселения, в границах городского округа; в границах улично-дорожной сети, предназначенной для движения транспортных средств и пешеходов, прокладки инженерных коммуникаций, размещения зеленых насаждений и шумозащитных средств, установки технических средств информации и организации движения.

18.08.2010 УЗР издало приказ N 1926 об отказе ДУГИ в проведении мероприятий по выбору испрашиваемого Обществом земельного участка по тем же основаниям, что приведены в предварительном заключении ДАРТГ (л.д. 14).

Общество, не согласившись с приказом, обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, признавая оспариваемый приказ незаконным, руководствовался статьями 1, 29, 30, 31 ЗК РФ, статьями 1, 41, 45 ГрК РФ, Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), введенной в действие с 01.07.1998 постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 (далее - Инструкция о красных линиях), Законом Ярославской области от 27.04.2007 N 21-з "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле" (далее - Закон N 21-з), Порядком взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления городского округа города Ярославля при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденным постановлением Губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487 (далее - Порядок взаимодействия). При этом суд, оценив представленные в дело доказательства, счел неподтвержденным установление на спорном земельном участке красных линий, расположение данного участка на территории общего пользования и в зоне планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. Поэтому, не усмотрев препятствующих выбору земельного участка законных оснований, суд признал приказ N 1926 не соответствующим требованиям статей 30, 31 ЗК РФ, пункту 1.5 Порядка взаимодействия и нарушающим интересы заявителя в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы и отзыва на нее, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ярославской области в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем оспорен приказ N 1926 в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых органов местного самоуправления необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

На основании части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд.

Из материалов дела видно, что Общество инициировало процедуру предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Земельные участки из земель государственной или муниципальной собственности могут быть предоставлены юридическим лицам в собственность или в аренду с соблюдением определенной процедуры на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принимаемого в пределах их компетенции (статьи 9, 10, 11, пункт 1 статьи 28, статья 29 ЗК РФ).

В силу пункта 5 статьи 30 ЗК РФ выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта - необходимый и обязательный этап предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Право на обращение с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а также требования к такому заявлению установлены в пункте 1 статьи 31 ЗК РФ.

Заявление Общества, выполненное с учетом приведенной нормы, в деле имеется.

Законом N 21-з (часть 1 статьи 1) установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле в целях строительства объектов капитального строительства (за исключением жилищного строительства) осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области. Участие органов местного самоуправления в решении данного вопроса регламентировано Порядком взаимодействия.

Из пункта 1.2 названного порядка следует, что ДУГИ после регистрации заявления юридического лица подготавливает информацию в отношении испрашиваемого земельного участка, в том числе о наличии или отсутствии заявителей и правообладателей, о расположенных на нем объектах недвижимости и их правообладателях, разрешенном использовании, о возможности и целесообразности размещения предполагаемого объекта строительства, для чего вправе направлять соответствующие запросы. Поступившая информация передается в комиссию Правительства области по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков в г. Ярославле.

Департамент по управлению госимуществом на основании соответствующего решения указанной комиссии обращается в органы местного самоуправления, которые в течение 75 дней со дня поступления такого обращения обеспечивает проведение определенных мероприятий, в том числе выбор земельного участка (подпункты 1.3, 1.5 пункта 1 Порядка взаимодействия).

Во исполнение вышеприведенных норм ДУГИ направил заявление Общества в Управление и Департамент.

Подпунктом 1.7 Порядка взаимодействий установлено, что уполномоченным органом местного самоуправления представляется в Департамент по управлению госимуществом акт о выборе земельного участка для строительства с утвержденными схемами расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора в срок, указанный в подпункте 1.5 данного порядка. В случае невозможности оформления акта о выборе земельного участка для строительства по основаниям, установленным действующим законодательством, органы (орган) местного самоуправления принимают(ет) решение об отказе в проведении мероприятий, установленных подпунктом 1.5 данного порядка, с указанием причин отказа. Решение об отказе принимается не позднее срока, установленного в подпункте 1.5 данного порядка, и направляется в ДУГИ в течение пяти рабочих дней с момента его принятия для последующего вынесения его на рассмотрение комиссии. Комиссия в течение десяти рабочих дней принимает решение об отказе в размещении объекта.

Управленческие действия структурных подразделений для выполнения органами городского самоуправления публичных функций в сфере земельных отношений, в том числе при осуществлении выбора земельного участка для строительства, распоряжение которым осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области, определены Порядком взаимодействия структурных подразделений мэрии г. Ярославля при предоставлении и изъятии земельных участков на территории города Ярославля (далее - Порядок взаимодействия в мэрии), утвержденным постановлением Мэрии г. Ярославля от 23.04.2007 N 1227 (пункт 1.4).

Согласно разделу 10<1> Порядка взаимодействия в мэрии при осуществлении выбора земельного участка для строительства, распоряжение которым осуществляется органами исполнительной власти Ярославской области, взаимодействие структурных подразделений при работе с поступившим заявлением о выборе земельного участка осуществляется в порядке, аналогичном установленному разделом 3, за исключением следующих особенностей: при невозможности выбора земельного участка для строительства УЗР осуществляет подготовку приказа начальника данного управления об отказе в выборе земельного участка для строительства; в случае положительного решения вопроса о выборе земельного участка для строительства УЗР осуществляет информирование населения о возможном предоставлении земельного участка для строительства и после получения из ДАРТГ информации о проведенной проверке собранных технических условий и согласований и предложений по схемам расположения осуществляет в течение месяца подготовку проекта постановления мэра об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории и оформлении акта о выборе земельного участка для строительства.

Исходя из приведенных норм, а также пунктов 3.3, 3.7 Порядка взаимодействия в мэрии, приказ УЗР об отказе в выборе земельного участка для строительства следует рассматривать не только как управленческое действие данного органа, основанное на рекомендации комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля, но и как властное волеизъявление в отношении проведения процедуры выбора земельного участка, с принятием которого заявитель лишается права на предоставление испрашиваемого участка.

В связи с этим правомерность такого приказа зависит и от соблюдения процедурных норм при его принятии, и от обоснованности указанных в нем причин отказа.

По смыслу пунктов 2, 3 статьи 31 ЗК РФ на этапе выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта определяется принципиальная возможность строительства конкретного объекта, который указан заинтересованным лицом в своем заявлении, на участке, выбранном для строительства.

Обязанность по установлению такой возможности возложена на органы местного самоуправления и заключается в совершении конкретных действий, направленных на выявление вариантов размещения объекта на основе сведений государственного земельного кадастра с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующих территорий; проведение процедур согласования с соответствующими органами; получение сведений об обеспеченности испрашиваемого земельного участка объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; информирование населения о возможном предоставлении земельного участка для строительства.

Оспариваемый приказ свидетельствует о том, что органы местного самоуправления пришли к выводу о невозможности выбора указанного в заявлении Общества земельного участка для строительства АЗС.

Апелляционный суд не находит оснований согласиться с данным выводом.

В приказе N 1926 со ссылкой на Схему магистралей указано и иного в ходе судебного разбирательства не установлено, что испрашиваемый земельный участок находится в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры.

К основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для упомянутой территориальной зоны отнесены, среди прочего, автозаправочные станции для заправки грузового и легкового автотранспорта жидким и газовым топливом (статья 56 Правил землепользования и застройки города Ярославля (далее - Правила застройки), утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201).

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в пределах границ соответствующей территориальной зоны, за исключением, в частности земельных участков в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (части 3,4 статьи 36 ГрК РФ, часть 1 статьи 69 Правил застройки).

По смыслу подпунктов 11, 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования и линейные объекты обозначаются в градостроительной документации красными линиями.

В соответствии с пунктом 3.5.3.1 Региональных нормативов улично-дорожная сеть городских округов и поселений входит в состав всех территориальных зон и представляет собой часть территории, ограниченную красными линиями и предназначенную для движения транспортных средств и пешеходов, прокладки инженерных коммуникаций, размещения зеленых насаждений и шумозащитных устройств, установки технических средств информации и организации движения.

Таким образом, размещение АЗС на испрашиваемом участке исключается при его нахождении в границах территории общего пользования или в зоне размещения линейного объекта, обозначенных красными линиями.

Из положений части 3 статьи 8, части 3 статьи 42, статьи 45 ГрК РФ следует, что красные линии являются основной частью проекта планировки территорий. Органы местного самоуправления в установленном порядке обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана, правил землепользования и застройки и ее утверждение данной документации.

Как верно указано в обжалуемом решении, доказательства установления красных линий в порядке, предусмотренном ГрК РФ, не представлены.

Аргумент жалобы о том, что в рассматриваемой ситуации с учетом Инструкции о красных линиях доказательством существования таковых является поддерживаемый Департаментом опорный план красных линий, несостоятелен.

В силу пунктов 4.1, 4.2, 4.4 Инструкции о красных линиях проект красных линий, состоящий из плана и разбивочного чертежа, разрабатывается в составе градостроительной документации либо в качестве самостоятельного проекта, подлежит утверждению органами местного самоуправления.

Из пунктов 4.5, 4.7 Инструкции о красных линиях усматривается, что органы архитектуры и градостроительства закрепляют утвержденные проекты красных линий в составе сводного плана красных линий, который впоследствии хранят и поддерживают.

В статье 2 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что утвержденная до введение в действие ГрК РФ градостроительная документация действует в части, не противоречащей ГрК РФ.

С учетом указанного, опорный план красных линий, фрагмент которого был представлен ДАРТГ, допустим в качестве доказательства лишь при наличии сведений о его утверждении органами местного самоуправления.

Факт утверждения актом органа местного самоуправления красных линий, приведенных на фрагменте опорного плана, не подтвержден.

В связи с этим суд первой инстанции правильно не признал, что об установлении красных линий свидетельствует опорный план.

Указание в жалобе на то, что спорный земельный участок расположен в зоне планируемого размещения объекта местного значения (в районе ориентировочного размещения транспортной развязки), отклоняется.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения. В обжалуемом решении указано и ДАРТГ не оспаривается, что такая схема в составе генерального плана города Ярославля (в редакции от 17.12.2009 г.) отсутствует. Иных доказательств, указывающих на расположение спорного земельного участка в зоне планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, не имеется.

Названные сведения не могут быть установлены по Схеме магистралей, поскольку она лишь показывает на ориентировочное место размещения транспортной развязки, не определяя ее как объект капитального строительства местного значения.

Помимо этого, транспортная развязка является элементом автомобильных дорог, относящихся в градостроительстве к линейным объектам, для которых планируемые границы земельных участков подлежат обозначению красными линиями. Материалы дела, в том числе исходя из вышеизложенного, не содержат доказательств наличия таковых в отношении территории, на которой расположен испрашиваемый земельный участок. С учетом этого также невозможно признать нахождение данного участка в зоне ориентировочного размещения транспортной развязки.

Сказанное позволяет сделать вывод, что обстоятельства, выявленные ДАРТГ и исключающие выбор испрашиваемого земельного участка в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры, не нашли своего подтверждения. Оспариваемый приказ издан без достаточных правовых и фактических оснований, в частности без надлежащего установления градостроительных условий, и воспрепятствовал реализации законного интереса заявителя на приобретение права на данный участок в установленном порядке.

В связи с этим представляется, что суд первой инстанции правомерно, с соблюдением статьи 71 АПК РФ, признал приказ N 1926 незаконным, нарушающим интересы заявителя, а в порядке устранения допущенных нарушений возложил на ответчиков обязанности, не противоречащие положениям Порядка взаимодействия, Порядка взаимодействия в мэрии, ЗК РФ.

Таким образом, оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, содержит выводы, соответствующие установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено. Оснований для удовлетворения жалобы ДАРТГ не имеется.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, поэтому вопрос о распределении судебных расходов на ее уплату не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2011 по делу N А82-11941/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева