Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 мая 2007 г. N вн 2.2-1/1901 по проекту федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 мая 2007 г. N вн 2.2-1/1901
по проекту федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусматривается составление, рассмотрение и утверждение законов о бюджетах на очередной финансовый: год и плановый период. При этом, на основании определения, содержащегося в статье 6 БК РФ, плановый период представляет собой два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Однако, как в наименовании, так и в тексте рассматриваемого законопроекта слово "плановый" отсутствует. В то же время, содержание рассматриваемого законопроекта, а также то, что федеральный закон о федеральном бюджете входит в систему бюджетного законодательства Российской Федерации и принимается в соответствии с БК РФ, позволяют сделать вывод о том, что в законопроекте осуществляется регулирование бюджетных правоотношений 2008 года, а также планового периода - то есть 2009 и 2010 годов.

Вместе с тем, использование формулировки "на 2008 год и на период до 2010 года" в рассматриваемом законопроекте и ее включение в другие федеральные законы, не входящие в систему бюджетного законодательства, но связанные с федеральным законом о федеральном бюджете, может повлечь за собой различное толкование периода действия федеральных законов.

Так, например, из наименования и содержания проекта федерального закона N 425373-4 "О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2008 год и на период до 2010 года", неясен срок его действия. При этом, исходя из правил русского языка используемые в законопроекте записи "на период до 2010 года" и "в период до 2010 года" предполагают, что законопроект действует по 31 декабря 2009 года включительно.

В связи с изложенным, для устранения указанной неточности полагаем необходимым в наименовании и содержании законопроекта "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" применять записи "и на плановый период до 2010 года" и "в плановый период до 2010 год".

В проекте закона приводятся как собственные, так и условные наименования федеральных органов исполнительной власти: Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (см. статьи 2, 4, 5, 24 и другие). Кроме того, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в части 2 статьи 10 упоминается под условным наименованием, а в части 1 статьи 29 - под собственным наименованием. В этой связи, по нашему мнению, в проекте данного закона федеральные органы исполнительной власти должны упоминаться под собственными именами.

Законопроект содержит положения, не являющиеся предметом регулирования федерального закона о федеральном бюджете. Замечание относится к части 2 статьи 9, части 2 статьи 10, нормы которых регулируют, например, вопросы о передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований автобусов для общеобразовательных учреждений и учебного оборудования.

Согласно частям 1 и 2 статьи 3 проекта ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, установленные Правительством Российской Федерации в 2007 году, применяются в 2008 году соответственно с коэффициентом 1,15 и с коэффициентом 1,07. Данные положения, по нашему мнению, являются некорректными поскольку в соответствии со статьями 73, 76 Лесного кодекса Российской Федерации именно Правительство Российской Федерации устанавливает указанные ставки. Кроме того согласно статье 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации издает постановления на основании и во исполнение, в частности, федеральных законов. Таким образом федеральный закон не может изменять постановление Правительства Российской Федерации.

В случае необходимости иначе урегулировать соответствующие правоотношения, размер ставок должен быть установлен в федеральном законе.

Частью 3 статьи 3 проекта предусмотрено, что нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные Правительством Российской Федерации в 2003 году и в 2005 году, применяются в 2008 году с коэффициентом соответственно 1,48 и 1,21. В этой связи обращаем внимание на то, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. В данном случае, полагаем, что указанные нормативы должны быть установлены именно в федеральном законе.

В соответствии с частью 1 статьи 8 проекта Правительство Российской Федерации не вправе принимать решения, приводящие к увеличению в 2008 году численности федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений. Данная норма, по нашему мнению, нуждается в уточнении с точки зрения согласования со статьей 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" определившей, что Правительство Российской Федерации устанавливает предельную численность работников аппаратов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

В абзаце четвертом части 1 статьи 10 законопроекта необходимо слова "на оказание дополнительной медицинской помощи" заменить словами "на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи", что будет соответствовать наименованию и содержанию соответствующей социальной услуги, предоставляемой в составе набора социальных услуг согласно пункту 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи". Замечание аналогичного характера касается приложения 10 строк 09 01 4700100 (страница 187) и 11 05 5054100 (страница 254), приложения 12 строк 09 01 4700100 (страница 183) и 11 05 5054100 (страница 248), приложения 28 строк 092 11 05 5054100 (страница 131), 319 09 01 4700100 (страница 366) и 388 09 01 4700100 (страница 392), приложения 31 строк 092 11 05 5054100 (страница 132), 319 09 01 4700100 (страница 369) и 388 09 01 4700100 (страница 394).

Наименование статьи 11 законопроекта, в котором говорится об использовании бюджетных средств в сфере социального обеспечения населения, не совпадает с содержанием частей 2 и 4 этой статьи, регулирующих правоотношения финансирования жилищного обеспечения отдельных категорий граждан (военнослужащих, включенных в реестр участников накопительной системы жилищного обеспечения военнослужащих, и граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей), а также с содержанием части 1, устанавливающей размер материнского (семейного) капитала, распоряжение которым осуществляется и на получение образования. Следует учитывать, что в сложившемся соотношении понятий "социальное обеспечение" и "социальная защита" последнее понятие включает в себя и социальное обеспечение (см. пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), поскольку социальная защита в ее широком смысловом понимании охватывает все способы защиты и реализации конституционных прав граждан, в том числе права на жилище (жилищное обеспечение) и права на образование. В связи с изложенным, предлагаем в наименовании статьи 11 законопроекта слова "в сфере социального обеспечения населения" заменить словами "в социальной сфере".

Частью 4 статьи 11 законопроекта, приложениями 34 и 35 к законопроекту предлагается утвердить распределение бюджетных ассигнований по субъектам Российской Федерации на осуществление социальных выплат для приобретения жилья гражданами, выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Однако в указанных положениях представляется необоснованным применение термина "социальные выплаты", поскольку в Федеральном законе "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы (утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675) за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской - Федерации гражданам для приобретения жилья предоставляются субсидии, которые вряд ли можно относить к социальным выплатам (пенсиям, пособиям, стипендиям и т.д.), производимым гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного по объективным обстоятельствам (по болезни, в случае наступления старости, рождения детей и т.п.), либо в целях их поддержания и предоставления им средств к существованию.

Обращаем также внимание, что в приложениях 28 и 31 к законопроекту, утверждающих ведомственную структуру расходов федерального бюджета на 2008 год и на период 2009 - 2010 годов, практически всем главным распорядителям бюджетных средств (коды 021, 023, 048 - 050, 052, 053, 055, 057 - 061, 070, 072 - 074, 079 - 081, 084, 088, 092, 093, 100, 101, 103, 106-110, 135, 140-144, 150, 151, 155, 157, 161, 166, 168, 169, 172, - 175, 179, 182, 259, 302, 307, 309, 310, 318, 319, 321, 322, 388, 401, 423, 486 494, 498, 521, 724) предусмотрено выделение средств на реализацию Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, которые при детализации расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации также отражаются по виду расходов 005 - "Социальные выплаты", что не согласуется с содержанием указанной целевой программы, а также положениями федеральных законов, которыми устанавливаются дополнительные гарантии в виде предоставления права на получение субсидий на приобретение жилой площади (см. например, статью 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации). Кроме того, с использованием вида расходов "Социальные выплаты" (005) при выделении средств отдельным главным распорядителям бюджетных средств по указанной целевой программе путем детализации расходов по подразделу с наименованием "Мероприятия по обеспечению жильем молодых ученых и строительство общежитий" становится неясным механизм финансирования строительства общежитий. Например, указанная конструкция расходов предусмотрена при выделении средств федерального бюджета Сибирскому отделению Российской академии наук (401), Российской Академии медицинских наук (423), Уральскому отделению Российской Академии наук (486), Дальневосточному отделению Российской академии наук (494).

В статье 12 проекта, включая наименование статьи, следует уточнить используемый термин "государственная собственность Российской Федерации" (см., в частности, пункты 1,5 статьи 214 ГК РФ, согласно которым государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации). Поскольку в тексте статьи речь идет о капитальных вложениях в основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, полагаем, что в рассматриваемой статье речь следует вести о "федеральной собственности".

В абзаце первом части 4 статьи 14 проекта устанавливается порядок учета операций с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субсидий и субвенций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом, согласно абзацу второму этой же части указанные требования не распространяются на субсидии и субвенции, предоставляемые в порядке компенсации произведенных кассовых расходов. В этой связи обращаем внимание на пункт 6 статьи 130 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ), который не предусматривает возможности установления федеральным законом о федеральном бюджете исключений для отдельных межбюджетных трансфертов из установленного им порядка осуществления операций с указанными межбюджетными трансфертами.

Нуждаются в согласовании наименование, а также части 1 и 2 статьи 17 законопроекта, поскольку из части 1 следует, что речь идет о двух отдельных программах предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (на 2008 год согласно приложению 39 и на 2009-2010 годы согласно приложению 40 к федеральному закону). В то же время, часть 2 указанной статьи упоминает одну программу - "Программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на 2008 год и на период до 2010 года", в наименовании программа упоминается также в единственном числе, но без указания периода действия.

В части 4 статьи 24 проекта указана расширенная Инициатива по облегчению долгового бремени беднейших стран. Отмечаем, что в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" данная инициатива именуется как "расширенная Инициатива по облегчению задолженности беднейших стран".

По нашему мнению необходимо уточнить редакцию абзаца третьего части 1 статьи 26 проекта в части слов "сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти", так как не дана правовая нагрузка слова "некоторых".

В соответствии со статьей 56 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" пенсии лицам, перечисленным в статье 1 данного Закона Российской Федерации, могут осуществляться не только через соответствующие учреждения (филиалы) Сберегательного банка Российской Федерации, но и через предприятия связи с доставкой на дом. В связи с этим отмечаем, что в части 2 статьи 26 законопроекта, устанавливающей Сберегательный банк Российской Федерации агентом Правительства Российской Федерации по осуществлению выплаты на территории Российской Федерации пенсий указанным лицам, в отличии от части 1 данной статьи, отсутствует исключающая норма (оговорка) в отношении случаев осуществления этях выплат через организации федеральной почтовой связи.

В части 1 статьи 28 проекта установлено, что налоговые льготы на территории города Байконура предоставляются по решению главы администрации города Байконура на основании полномочий, предоставленных ему Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти. Кроме того, в абзаце 3 части 1 статьи 28 указано, что налоговые льготы, указанные в настоящей части, предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при соблюдении ими определенных условий.

В этой связи обращаем внимание на следующее. В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (пункт 1 статьи 7) глава городской администрации предоставляет налоговые и иные льготы предприятиям, а не юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, как указано в проекте.

В абзацах третьем, четвертом и шестом части 1 статьи 29 после наименования соответствующего раздела следует включить слова "функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации", поскольку в данных нормах указываются структурные единицы бюджетной классификации Российской Федерации, действующей в 2007 году.

В части 2 статьи 29 после наименования соответствующего раздела следует включить слова "классификации расходов бюджетов", что будет соответствовать новой структуре бюджетной классификации Российской Федерации.

В пункте 5 части 3 статьи 29, предлагаем рассмотреть возможность замены слов "международные судебные и иные юридические споры" на слова "при разрешении споров в международных судебных органах и при разрешении иных международных юридических споров".

По законопроекту также имеются замечания юридико-технического характера.

1. Обозначение и наименование статей необходимо оформлять следующим образом:

Статья 1. Основные характеристики федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года

2. По структуре статей законопроекта.

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует либо нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи, либо "подтягивать" к первому абзацу (чтобы часть статьи имела только один абзац, начинающийся с прописной буквы). Иными словами, часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико-технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта и при его применении.

Абзацы, начинающиеся со строчной буквы после двоеточия, следует нумеровать арабскими цифрами со скобкой и считать пунктами. Деление статей одного закона на пункты и на абзацы недопустимо.

Корректировке по структуре требуют следующие статьи представленного законопроекта: 1, 5 - 11, 13 - 16, 19, 21, 25 - 30. Текст законопроекта с правками прилагается.

3. Поскольку представленный законопроект делится на части и пункты, необходимо уточнить внутренние ссылки, содержащиеся в статьях 14, 16 и 28.

4. В пункте 3 (бывший абзац четвертый) статьи 30 законопроекта источники официального опубликования необходимо изложить следующим образом:

(Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 22, ст. 2066; 2004, N 27, ст. 2711; 2005, N 30, ст. 3101; 2006, N 8, ст. 854)

5. Обращаем внимание, что в законопроекте отсутствует статья о вступлении в силу. Статья 5 БК РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ (согласно которой закон о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено Кодексом и (или) законом о бюджете) вступает в силу с 1 января 2008 года. Таким образом, федеральный закон вступит в силу в соответствии с действующем порядком - то есть уже в текущем году.

Текст законопроекта с правкой юридико-технического характера передан в Комитет в рабочем порядке.

Также законопроект нуждается в редакционной доработке. Замечания редакционного характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев