Заключение на проект федерального закона N 284053-4 "О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 мая 2007 г. N вн. 2.2-1/1803
по проекту федерального закона N 284053-4 "О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте", внесенному депутатами Государственной Думы П.Б. Шелищем, В.Р. Мединским, Г.В. Куликом, А.Н. Хайруллиным, Н.И. Сапожниковым, А.А. Агеевым, О.В. Савченко
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив названный проект федерального закона (далее - законопроект), Правовое управление сообщает следующее.

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные схемы, таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона - статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных, видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не содержать конкретных технических и технологических показателей. Между тем, нормативные параметры законотворчества обязательны и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне, либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Что касается конкретных положений законопроекта, то они, прежде всего, не учитывают положения Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в редакции Федерального закона от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ) (далее - Федеральный закон "О техническом регулировании").

Представленным законопроектом предлагается принять названный специальный технический регламент. В этой связи следует отметить, что Федеральным законом от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ признана утратившей силу статья 8 Федерального закона "О техническом регулировании", которая предусматривала деление технических регламентов на общие и специальные. Поэтому наименование законопроекта нуждается в уточнении.

Обращаем также внимание, что согласно новым положениям пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О техническом регулировании" в числе первоочередных технических регламентов, принятие которых предусмотрено до 1 января 2010 года, назван технический регламент о безопасности пищевых продуктов. Поэтому вызывает сомнение правомерность принятия технических регламентов об отдельных видах пищевых продуктов (в том числе о молоке).

Кроме того, следует учитывать, что Программой разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2005 года N 1889-р, предусмотрена разработка и внесение в Правительство Российской Федерации технических регламентов о требованиях к безопасности продукции животного происхождения (пункт 65), о требованиях к безопасности пищевых продуктов и процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации (пункт 66), о требованиях к безопасности продуктов детского питания, процессов их производства, хранения, перевозки и реализации (пункт 67), о требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных (пункт 68), в рамках которых и должны, на наш взгляд, решаться вопросы, связанные с установлением требований в отношении конкретных видов продукции.

Согласно положениям статьи 1 законопроекта (смотри также главу 3 законопроекта) предметом его регулирования являются отношения, возникающие при производстве, хранении, транспортировании, реализации и утилизации молока и продуктов его переработки, а также при оборотке молока и продуктов его переработки. Кроме того, глава 2 законопроекта устанавливает требования к молоку, продуктам переработки молока. Полагаем, что статья 1 законопроекта, определяющая сферу применения "настоящего Федерального закона", и в целом содержание законопроекта нуждаются в дополнительной проработке с учетом положений Федерального закона "О техническом регулировании". При этом необходимо иметь в виду, что новыми положениями Федерального закона "О техническом регулировании" уточнен предмет его регулирования (см. изменения в статью 1 и другие), в который входят отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Кроме того, следует отметить, что законопроект не содержит определения понятия "оборот". Вместе с тем, например, Федеральный закон от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Федеральный закон N 29-ФЗ) под оборотом пищевых продуктов, материалов и изделий понимает куплю-продажу (в том числе и экспорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий (далее - реализация), их хранение и перевозки. В законопроекте же, например, устанавливаются "требования к условиям реализации и оборота молока и продуктов его переработки (см. часть 6 статьи 5), а в статье 22 законопроекта речь идет о требованиях национальных стандартов в отношении молока и продуктов его переработки, "их производства, транспортирования, оборота и уничтожения". Отсутствие в законопроекте определения понятия "оборот" затрудняет определение предмета его регулирования.

Кроме того, обращаем внимание, что законопроект предусматривает установлений требований к молоку и продуктам его переработки не только техническим регламентом, но и "федеральным законодательством в области безопасности пищевых продуктов" (см. часть 1 статьи 4). А согласно положениям части 7 статьи 5 законопроекта утилизация потенциально опасных молока и продуктов его переработки осуществляется в порядке, установленном "законодательством Российской Федерации по безопасности пищевых продуктов и экологической безопасности". В этой связи следует иметь в виду новые положения статьи 7 Федерального закона "О техническом регулировании", согласно которым технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. При этом не включенные в технический регламент требования к объектам технического регулирования не могут носить обязательный характер.

Согласно положениям последнего абзаца части 1 и последнего абзаца части 4 статьи 4 законопроекта решение об использовании молока и сырых сливок, а также продуктов переработки молока, не соответствующих требованиям безопасности, установленным предлагаемым законопроектом федеральным законом, принимает изготовитель в соответствии с требованиями "законодательства Российской Федерации по безопасности пищевых продуктов". Однако обязанности изготовителя в случае несоответствия продукции требованиям технических регламентов установлены Федеральным законом "О техническом регулировании". Так, согласно положениям статьи 38 Федерального закона "О техническом регулировании" изготовитель обязан разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласовать ее с органом государственного контроля (надзора), в особых случаях объявить об отзыве продукции и возместить убытки, причиненные приобретателям в связи с отзывом его продукции.

Положение части 6 статьи 5 законопроекта, согласно которому изъятие продуктов из оборота производится изготовителем (продавцом) самостоятельно или в судебном порядке по иску уполномоченных органов государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации по безопасности пищевых продуктов, не согласуется с положениями статьи 24 Федерального закона N 29-ФЗ, согласно которым владелец опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан изъять их из оборота самостоятельно или на основании предписания органов государственного надзора и контроля. В случае, если владелец опасных пищевых продуктов, материалов и изделий не принял меры по их изъятию из оборота, такие пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, следует иметь в виду, что в случае несоответствия продукции требованиям технических регламентов Федеральный закон "О техническом регулировании" предусматривает отзыв продукции изготовителем самостоятельно, либо в определенных Федеральным законом "О техническом регулировании" случаях по иску органа государственного контроля (надзора) (см. статьи 38, 40 Федерального закона "О техническом регулировании").

В последнем абзаце части 6 статьи 5 законопроекта слова "уполномоченных органов государственного контроля (надзора)" необходимо заменить словами "органов государственного контроля (надзора)" (см. статью 32 Федерального закона "О техническом регулировании"). По нашему мнению, аналогичное, по сути, замечание относится также и к абзацу третьему пункта 2 статьи 9 законопроекта. Кроме того, не ясно, о каких "иных органах" идет речь в абзаце третьем пункта 2 статьи 9 законопроекта. Если, например, речь идет, в том числе, и об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то они охватываются терминологией "органы государственного контроля (надзора)" (см. статью 32 Федерального закона "О техническом регулировании").

В абзаце втором пункта 3 статьи 9 законопроекта слова "нормативные документы федеральных органов власти" необходимо заменить словами "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти".

Не ясно, о каких "уполномоченных государственных органах" и "уполномоченных органах" говорится в пунктах 1 и 2 статьи 13 законопроекта.

В пункте 6 статьи 14 законопроекта необходимо уточнить, о каком "Федеральном органе исполнительной власти Российской Федерации по техническому регулированию" идет речь, так как в структуре федеральных органов исполнительной власти именно такого органа нет (см. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"). В настоящее время Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет функции федерального органа по техническому регулированию (пункт 1 Положения о названном Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284). Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования (пункт 1 Положения о названном Федеральном агентстве, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 294). Во всяком случае, из пункта 6 статьи 14 законопроекта необходимо исключить слова "Российской Федерации".

В пункте 7 статьи 14 законопроекта предусматривается регистрация знака обращения на рынке в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Однако Федеральный закон "О техническом регулировании" не предусматривает регистрацию знака обращения на рынке. Согласно положениям статьи 27 Федерального закона "О техническом регулировании" изображение такого знака устанавливается Правительством Российской Федерации, данный знак не является специальным знаком и наносится в информационных целях.

Статья 20 законопроекта, предусматривающая ответственность персонала "за невыполнение требований настоящего регламента (Федерального закона)", является, по нашему мнению, излишней, поскольку пункт 2 статьи 26 законопроекта также предусматривает ответственность персонала, допустившего "нарушение требований настоящего технического регламента".

Согласно пункту 1 статьи 24 законопроекта государственный контроль (надзор) за выполнением требований настоящего технического регламента осуществляется федеральными органами исполнительной власти, федеральными службами, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой связи обращаем внимание, что федеральные службы входят в систему федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального закона "О техническом регулировании" государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается наделить орган государственного контроля (надзора), осуществляющий контроль за соблюдением требований технического регламента, рядом полномочий, не предусмотренных Федеральным законом N 29-ФЗ и Положением о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 года N 987. К числу таких полномочий относятся принятие решений об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции, не соответствующей требованиям технического регламента, а также приостановление или прекращение действия декларации о соответствии или сертификата качества (пункт 3 статьи 25 законопроекта).

Согласно статье 45 Федерального закона "О техническом регулировании" расходы на проведение на федеральном уровне государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов финансируются за счет средств федерального бюджета. Следовательно, реализация положений законопроекта может повлечь расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В соответствии со статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроект, предусматривающий расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Поэтому полагаем необходимым в финансово-экономическом обосновании законопроекта привести расчет расходов, необходимых для его реализации, что будет соответствовать пункту "г" части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы, и получить на законопроект согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

Следует учесть также требования части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым в случае, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Положения статьи 27 законопроекта о возмещении ущерба, возникшего в связи с невыполнением требований технического регламента, не согласуются с положениями пункта 3 статьи 36 Федерального закона "О техническом регулировании", которая устанавливает обязанность указанных субъектов возместить причиненный вред. Кроме того, полагаем, что нет необходимости в дублировании соответствующих положений Федерального закона "О техническом регулировании", к тому же указанное положение законопроекта носит отсылочный (к законодательству Российской Федерации) характер.

Используемая в законопроекте терминология не согласуется с терминологией, используемой в законодательстве Российской Федерации. Так, в законопроекте используется термин "предприятие" (см., например, часть 2 статьи 13), тогда как в Гражданском кодексе Российской Федерации используется понятие "организация", являющееся общим для всех организационно-правовых форм юридических лиц (см. статьи 48, 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Отдельные положения законопроекта являются, на наш взгляд, излишними, поскольку дублируют соответствующие положения Федерального закона "О техническом регулировании" или носят отсылочный к нему характер (см., например, статью 15 законопроекта и пункт 3 статьи 23 и статью 30 Федерального закона "О техническом регулировании", пункт 1 статьи 26 законопроекта и пункт 1 статьи 36 Федерального закона "О техническом регулировании").

Кроме того, полагаем необходимым отметить, что законопроект направлен на предотвращение вреда, в том числе окружающей среде, а оценить предусмотренные в законопроекте для этого средства, на наш взгляд, возможно с помощью государственной экологической экспертизы (статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе").

Законопроект нуждается также в юридико-технической доработке с учетом следующих замечаний.

Наименование законопроекта необходимо изложить в следующей редакции:

О техническом регламенте молока,
продуктах его переработки, их производства и оборота

Следует иметь в виду, что обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа обычным шрифтом (без выделения). Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Например:

Глава 1. Общие положения

Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

В тексте статьи не должно быть ненумерованных абзацев. Статья делится на части, которые обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статьи подразделяются на пункты, которые обозначаются арабской цифрой с закрывающейся круглой скобкой. Пункты делятся на подпункты, имеющие буквенное обозначение со скобкой. Изложенное следует учесть при конструировании статей законопроекта.

В тексте законопроекта не должно быть никаких сокращений, например: "т.д.", "др.", "ст.", "ч".

В тексте законопроекта употребляются слова "настоящий технический регламент", "данный регламент", "настоящий закон", что недопустимо. В таких случаях следует указывать только "настоящий Федеральный закон".

Поскольку указание на шесть месяцев может вызвать различное толкование даты, с которой произойдет вступление закона в силу (статья 29 законопроекта), рекомендуется вместо этого указать конкретную дату вступления в силу "настоящего Федерального закона".

В таблицах приложений к законопроекту в большом количестве содержатся разнообразные надстрочные и подстрочные символы и индексы, которые невозможно будет отобразить в машиночитаемом виде, поскольку и ИПС "Закон" Правового управления Аппарата Государственной Думы", и ИПС "Законодательство России" Спецсвязи ФСО России, и ИПС "Эталонный банк правовой информации" Государственно-правового управления Президента Российской Федерации работают в ASCII-кодировке. ASCII-коды не позволяют должным образом отображать тексты документов, содержащих такие символы. В настоящее время для документов, содержащих верхние индексы структурных единиц нормативных правовых актов (например, "пункт 3.1"), принято условное обозначение через знак "дефис" после основного номера (например, "пункт 3-1"). Различные "звездочки", сноски, нижние и верхние индексы и т.п. правильным образом отобразить в электронных текстах будет невозможно, что приведет к огромным затруднениям в размещении таких текстов в электронном виде и к невозможности корректной работы с электронными версиями.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев