Заключение на проект федерального закона N 401900-4 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (о создании Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации и подведомственных ему структурных подразделений) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
по проекту федерального закона N 401900-4 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

В Комитете Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рассмотрен проект федерального закона N 401900-4 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы А.Н. Волковым, А.М. Розуваном и А.И. Гуровым.

Названным законопроектом предусматривается создание в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации и подчиненных ему следственных управлений прокуратур субъектов Российской Федерации, следственных управлений военных прокуратур, следственных управлений (отделов) прокуратур городов и районов, в которых предлагается сосредоточить производство предварительного следствия по уголовным делам, подследственных следователям прокуратуры.

Кроме того, указанный законопроект направлен на значительное изменение процессуального статуса прокурора и досудебном производстве. При этом предлагается сохранить за прокурором в основном функции надзора за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия. Функции же непосредственно уголовного преследования, производства дознания и предварительного следствия должны быть возложены главным образом на следователей и дознавателей, а также на руководителей следственных органов и начальников органов дознания.

По существу законопроекта в части внесения изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации представляется необходимым отметить следующее.

1. Как было отмечено, названным законопроектом предполагается возложить на прокурора главным образом полномочия по надзору за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия. В связи с этим он лишается возможности возбуждать уголовные дела, давать согласие на их возбуждение, давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмены или изменения меры пресечения либо производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, принимать уголовные дела к своему производству, производить по ним расследование, осуществлять отдельные следственные действия и т.п.

Между тем прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной Уголовно-процессуальным кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Таким образом, прокурор в уголовном судопроизводстве выступает в двойном качестве. С одной стороны, прокурор, возглавляя систему органов, осуществляющих уголовное преследование, участвует в уголовном процессе, в том числе в досудебном производстве, в качестве стороны обвинения. С другой стороны, прокурор выступает государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, иных лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных отношений. Именно в этом смысле сконструирована глава 6 в действующей редакции Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации "Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения", первая статья которой посвящена процессуальному статусу прокурора.

Поэтому исключение из статуса прокурора чуть ли не всех полномочий в сфере уголовного преследования представляется, по мнению Комитета, юридически неверным. Прежде всего, это касается права прокурора принимать уголовные дела к своему производству, возглавлять следственные группы и производить по уголовным делам расследование по всему объему, в особенности, если соответствующие уголовные дела носят особо сложный характер, если имеют место споры о подследственности, если по определенным уголовным делам установлена совместная подследственность.

2. В соответствии с предлагаемой статьей 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе требовать от органов дознания и предварительного следствия устранения нарушения федерального закона, допущенного в ходе дознания и предварительного следствия. При этом прокурор в случае несогласия органа предварительного следствия с его требованиями вправе обратиться к руководителю вышестоящего в порядке подчиненности следственного органа или в суд с требованием о признании соответствующего действия (бездействия) или решения противоречащим федеральному закону. Однако в законопроекте не определено, в какой форме прокурор вправе требовать устранения нарушения и приостанавливает ли указанная процедура исполнение следователем следственных и иных процессуальных действий.

3. В законопроекте предусматривается значительное повышение процессуального статуса руководителя следственного органа. При этом из новой редакции статей, предусматривающих полномочия указанного должностного лица, следует, что фактически любое процессуальное действие или решение следователя осуществляется по указанию руководителя следственного органа либо с его согласия. Тем самым существенным образом снижается процессуальная самостоятельность следователя. В связи с чем Комитет полагает необходимым установить четкие гарантии указанной самостоятельности, предоставив следователю, например, возможность возражать на указания руководителя следственного органа, обжаловать его решения руководителю вышестоящего в порядке подчиненности следственного органа.

4. Вызывает сомнение положение проектной статьи  109 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, предоставляющее право давать согласие на ходатайство следователя в суд о продлении срока содержания под стражей до 12 месяцев руководителю Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, а до 18 месяцев - руководителю Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, в том числе и по уголовным делам подследственных следователям МВД, ФСБ и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Между тем Следственный комитет прокуратуры создается для расследования преступления по уголовным делам, подследственных следователям прокуратуры. В соответствии же с новой редакцией статьи 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации избрание меры пресечения в виде заключения под стражу возлагается на суд по ходатайству следователя с согласия руководителя любого следственного органа. Таким образом, возникает коллизия между 108 и 109 статьями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, имеются замечания юридико-технического характера.

С учетом вышеизложенного законопроект нуждается в существенной доработке.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников