Заключение на проект федерального закона N 401900-4 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (о создании Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации и подведомственных ему структурных подразделений) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 20 марта 2007 г. N вн2.2-1/1029
по проекту федерального закона N 401900-4 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы А.Н. Волковым и А.М. Розуваном
(первое чтение)

По проекту названного федерального закона сообщаем следующее.

Внесение предлагаемых проектом изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (статья 1 проекта) приведет к полной невозможности осуществления прокуратурой таких предусмотренных главой 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" функций как прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека на досудебном этапе производства по уголовному делу, прокурорский надзор за соблюдением порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых соответствующими органами при производстве дознания и предварительного следствия по уголовным делам.

Это связано с тем, что прокурор как участник уголовного судопроизводства в рамках данного законопроекта лишается практически всех полномочий, обеспечивающих ему возможность осуществлять надзор за действиями и решениями органов дознания и предварительного следствия при производстве расследования.

В частности, статьей 1 проекта предлагается исключить согласование с прокурором решений дознавателя и следователя:

о возбуждении уголовного дела (пункт 49), в том числе о возбуждении уголовного дела частного и частно-публичного обвинения (пункт 2);

о прекращении уголовного дела в связи с примирением сторон (пункт 3) и прекращении уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием (пункт 4);

о возбуждении перед судом ходатайства об избрании в отношении подозреваемого и обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу (пункты 24, 34, 69);

об избрании залога в качестве меры пресечения (пункт 33);

о возбуждении перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей (пункт 35);

о возбуждении перед судом ходатайства о применении таких мер процессуального принуждения как временное отстранений от должности подозреваемого или обвиняемого (пункт 40) и наложении ареста на имущество (пункт 41);

о возбуждении перед судом ходатайства о производстве отдельных следственных действий (пункт 64);

о сохранении в тайне данных о личности потерпевшего, его представителя и свидетеля (пункт 65);

о производстве выемки документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (пункт 66);

о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему принудительной меры воспитательного воздействия (пункт 76) и др.

Исключены обязанности органа дознания, дознавателя и следователя - сообщать прокурору о задержании подозреваемого (пункт 25) и об его освобождении (пункт 26); органа дознания - направлять уголовное дело прокурору после производства неотложных следственных действий (пункты 52, 60); дознавателя и следователя - сообщать прокурору о возобновлении приостановленного дознания и следствия (пункт 67); обязанности гражданского ответчика, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, понятого - являться по вызовам прокурора (пункты 14 - 20); руководителей банков и иных кредитных организаций - предоставлять информацию по запросу прокурора о принадлежащих подозреваемому или обвиняемому денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах, во вкладе или на хранении (пункт 41).

Прокурор лишается права самостоятельно осуществлять такие процессуальные полномочия как возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству (пункты 2, 49, 50), принимать решения о признании лица потерпевшим (пункт 8), гражданским истцом (пункт 9), гражданским ответчиком (пункт 14), привлекать к участию в деле эксперта, специалиста, переводчика, понятого, законного представителя (пункты 17-20, 78), принимать решение об отводе следователя, дознавателя (пункт 21), переводчика, эксперта и специалиста (пункт 22), задерживать и освобождать подозреваемого (пункты 24 и 26), избирать в отношении подозреваемого и обвиняемого какую-либо меру пресечения, а также отменять или изменять меру пресечения (пункты 29-34, 36), применять меры процессуального принуждения к участникам уголовного судопроизводства, в том числе привод, обязательство о явке, наложение ареста на имущество (пункты 37-42), разрешать ходатайства (пункт 44), восстанавливать пропущенный по уважительной причине срок (пункт 46), поручать проверку сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации, и продлевать срок проверки любого сообщения о преступлении (пункт 47), принимать какое-либо решение по результатам рассмотрения сообщения о преступлении (пункт 48), в том числе отказать в возбуждении уголовного дела (пункт 51), направлять уголовное дело для производства предварительного расследования (пункт 52), давать указание на производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, не вошедших в перечень, предусмотренный частью третьей статьи 150 УПК РФ (пункт 53), определять место производства предварительного расследования (пункт 55), принимать решение о соединении и выделении уголовных дел, в том числе - материалов уголовного дела (пункты 56-58), производить расследование ряда новых или вновь открывшихся обстоятельств по возобновленному производству по уголовному делу (пункт 70), принимать решение о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего с применением принудительной меры воспитательного воздействия (пункт 76), ходатайствовать перед судом о переводе лица в психиатрический стационар (пункт 77).

Подавляющая часть названных выше полномочий прокурора, в том числе связанных с дачей согласия дознавателю или следователю на осуществление определенных процессуальных действий, передана руководителю следственного органа или органа дознания.

При этом, лишая прокурора права возбуждения уголовного дела, проект вместе с тем делает исключения для случаев возбуждения уголовного дела в отношении следователей Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, создает противоречия между предлагаемой редакцией статьи 20 УПК РФ в части возбуждения дел частного обвинения и главой 41 УПК РФ, предусматривающей возможность возбуждения таких дел прокурором, а также между статьями 144 и 145 УПК РФ в части обязанности прокурора не только принять и проверить сообщение о любом преступлении, но и принять по нему решение. В этой связи полагаем необоснованным лишение прокурора права возбуждения уголовных дел.

Одной из главных концептуальных новелл данного законопроекта является лишение прокурора права отменять незаконные или необоснованные постановления следователя и дознавателя. Вместо этого проектом предлагается предоставить прокурору право обращаться к руководителю вышестоящего в порядке подчиненности следственного органа или в суд с требованием о признании действия (бездействия) или решения следователя и дознавателя противоречащим законодательству (пункты 5, 51, 68). Однако при этом предусматривается, что в случае несогласия с требованиями прокурора следователь представляет письменные возражения против этих требований руководителю следственного органа, а прокурору в свою очередь предоставляется полномочие рассматривать информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение с учетом мнения руководителя следственного органа (проектные редакции статей 37 и 38 УПК РФ - пункты 5 и 6 статьи 1 проекта).

С учетом вышеизложенного безосновательно говорить о возможности осуществления прокурором полноценного надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, хотя такая обязанность возложена на прокурора как законом о прокуратуре, так и новой редакцией статьи 37 УПК РФ (пункт 5).

Вопреки утверждению авторов законопроекта о том, что принятие названного федерального закона не потребует внесения изменений в иные федеральные законы, такие изменения будут необходимы.

В основном это связано с предлагаемыми проектом изменениями в статью 448 УПК РФ, касающимися порядка принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении отдельных категорий лиц либо о привлечении их в качестве обвиняемых (пункт 80).

Так, проектом предлагается вместо Генерального прокурора Российской Федерации наделить правом принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы его первого заместителя - начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Это потребует внесения изменений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

По тем же основаниям, но относящимся к возбуждению уголовного дела в отношении судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, федерального арбитражного суда, окружного (флотского) военного суда и иных судей, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов счетной палаты Российской Федерации, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнения своих полномочий, а также кандидата в Президенты Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, потребуется внесение изменений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", федеральные законы "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи", "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Предлагаемые проектом изменения в статью 161 УПК РФ, касающиеся исключения прокурора из числа лиц, правомочных давать согласие на разглашение данных предварительного расследования (пункт 62), не согласуются с диспозицией статьи 310 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за разглашение данных предварительного расследования, если оно совершено без согласия прокурора, следователя или лица, производящего дознание.

Проектные изменения в часть седьмую статьи 115 УПК РФ (пункт 41) в части исключения прокурора из числа лиц, по запросу которых руководители банков и кредитных организаций обязаны предоставлять информацию о денежных средствах и иных ценностях, принадлежащих обвиняемому и подозреваемому, и исключения необходимости получения согласия прокурора на предоставление такой информации следователю и дознавателю не соответствуют в этой части положениям Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Проект содержит ряд внутренних противоречий, причем нормы проекта по отдельным позициям не только не корреспондируются между собой, но и с нормами УПК РФ, не подвергающимися этим законопроектом изменениям.

Так, исключая из пункта 25 статьи 5 УПК РФ такую форму принятия прокурором решений в ходе предварительного расследования как постановление (подпункт "б" пункта 1), проект не только не предлагает соответствующих изменений в другие нормы УПК РФ, предусматривающие вынесение постановления прокурором (часть четвертая статьи 7, пункт 5 части первой статьи 27, часть первая статьи 134, часть четвертая статьи 135 УПК РФ и др.), но и одновременно устанавливает случаи вынесения прокурором новых видов постановлений (пункты 5, 51 и др.).

Лишая прокурора права задерживать подозреваемого (пункты 24 и 25), проект создает правовую коллизию с пунктом 11 статьи 5 УПК РФ, определяющим понятие задержания подозреваемого как меру процессуального принуждения, применяемую, в том числе, прокурором.

Проектные изменения части первой статьи 125 УПК РФ (пункт 45) об исключении прокурора из числа лиц, действия и решения которых могут быть обжалованы в судебном порядке, не корреспондируются с частью третьей этой же статьи, предусматривающей сроки и порядок рассмотрения судом законности и обоснованности действий и решений прокурора.

Предлагаемые статьей 2 законопроекта изменения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - закон о прокуратуре) представляются весьма спорными с точки зрения конституционных основ организации и порядка деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1). Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).

Статьей 2 законопроекта предусматривается создание Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, положение о котором утверждается Президентом Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 2 проекта).

Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации в отличие от других его заместителей проект предлагает назначать не по представлению Генерального прокурора, а по представлению Президента Российской Федерации (подпункт "а" пункта 2 статьи 2 проекта). Предлагается включить в закон о прокуратуре положение о том, что указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания не являются обязательными для исполнения органами Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации (пункт 7 статьи 2 проекта).

Заместителей начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации предлагается назначать на должность и освобождать от должности не Генеральным прокурором, а Президентом Российской Федерации по представлению начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации (пункт 3 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре).

Начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации предусматривается наделить правом утверждать структуру и штатное расписание структурных подразделений Следственного комитета, правом определять полномочия последних, правом определять порядок назначения на должность и освобождения от должности должностных лиц Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации (пункт 3 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре), правом устанавливать порядок и сроки проведения аттестации следователей, а также офицеров военного следственного управления Главной военной прокуратуры и его органов (пункт 12 статьи 2 проекта).

Перечисленные предложения не в полной мере согласуются с конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, выводят из подчинения Генеральному прокурору Российской Федерации значительное число структурных подразделений как Генеральной прокуратуры Российской Федерации так и нижестоящих прокуратур, сужают полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой прокуратуры Российской Федерации, а также по представлению к назначениям на должности и назначениям на должности в этой системе.

Кроме того, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации согласно статье 3 закона о прокуратуре определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации не названы в этой статье в числе актов, определяющих организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, что ставит под сомнение правомерность утверждения Президентом Положения о Следственном комитете прокуратуры Российской Федерации.

В статье 2 законопроекта, по нашему мнению, не соблюден единый подход к регулированию правового статуса Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации.

Если предлагаемый для включения в статью 11 закона о прокуратуре пункт 4 (подпункт "б" пункта статьи 2 проекта) и пункт 1 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре (пункт 6 статьи 2 проекта) исходят из того, что этот комитет является единым органом, состоящим из ряда структурных подразделений - Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации и множества нижестоящих следственных управлений, то пункт 2 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре описывает Следственный комитет прокуратуры Российской Федерации как систему относительно самостоятельных органов.

Указанная двойственность подхода к регулированию правового положения вновь образуемого подразделения прокуратуры Российской Федерации влечет неопределенность статуса его руководителя.

Хотя, как отмечено, в пункте 1 проектной статьи 20.1 закона о прокуратуре говорится о Следственном комитете прокуратуры Российской Федерации как органе прокуратуры Российской Федерации, из дальнейшего текста этой статьи остается неясным, кто является руководителем этого органа.

С другой стороны, в проектном дополнении статьи 14 закона о прокуратуре (пункт 2 статьи 2 проекта) и в первом абзаце пункта 3 проектной статьи 20.1 этого закона указана должность первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации, однако вопрос о том, является ли это лицо одновременно начальником Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации - органа, названного в пункте первом этой статьи, - остается открытым.

Та же неопределенность присутствует и во втором абзаце пункта 3 проектной статьи 20.1 закона о прокуратуре, из содержания которой неясно, о каком Следственном комитете - Генеральной прокуратуры Российской Федерации или прокуратуры Российской Федерации - идет речь в формулировке "...в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета и его структурных подразделений...".

Статья 2 законопроекта вызывает также ряд постатейных замечаний.

В подпункте "а" пункта 1 упоминаются "органы и учреждения Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации", тогда как в пункте 2 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре (пункт 6 статьи 2 проекта) перечислены только органы, входящие в систему Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, и не содержится каких-либо указаний о наличии в этой системе учреждений.

Неточен в правовом отношении пункт 5 новой статьи 20.1 закона о прокуратуре: "Работники Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации являются работниками прокуратуры Российской Федерации".

Во-первых, сквозным для всего закона о прокуратуре и имеющим правовое значение является термин "прокурорские работники" (статья 54 закона о прокуратуре), под которыми понимаются прокуроры и следователи, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания). Во-вторых, не все работники Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации могут быть отнесены к прокурорским работникам в том понимании, которое дано в статье 54 закона о прокуратуре.

Согласно проектным предложениям, содержащимся в статье 1 законопроекта, прокурор (за редким исключением) лишается права возбуждать уголовные дела, что создает правовую коллизию с положениями пункта 2 статьи 22 закона о прокуратуре, которые к числу основных полномочий прокурора в сфере надзора за исполнением законов относят возбуждение по основаниям, установленным законом, уголовного дела.

По тем же причинам не имеет практического смысла предлагаемое пунктом 6 статьи 2 проекта дополнение пункта 2 статьи 27 закона о прокуратуре. В результате этого дополнения предусмотренное действующей редакцией закона право возбуждать уголовное дело о преступном нарушении прав и свобод человека прокурор сможет реализовать только "в пределах полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством", то есть в случаях, когда такое нарушение совершено следователем Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации.

Лишено логики дополнение пункта 2 статьи 30 закона о прокуратуре словами "исключение при этом составляют органы Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации" (пункт 7 статьи 2 проекта). В результате этого дополнения указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, будут обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания, всеми следователями и дознавателями кроме органов Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации и следователей этих органов, а объем полномочий Генерального прокурора Российской Федерации в отношении следователей органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ окажется больше, чем в отношении следователей прокуратуры.

Вызывает сомнение правомерность признания утратившим силу пункта 1 статьи 40 закона о прокуратуре (ошибочно обозначенный буквой "и" пункт статьи 2 на стр. 34-35). Несмотря на несоответствие этого пункта федеральным законам "О системе государственной службы" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", он содержит базовую норму о том, что прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований закона о прокуратуре.

Полагаем, что указанный пункт статьи 40 закона о прокуратуре подлежит приведению в соответствие с названными федеральными законами. При таком подходе более надежную правовую основу получают новая редакция статьи 40.2 закона о прокуратуре (пункт 10 статьи 2 проекта) и новая редакция подпункта "г" пункта 1 статьи 43 закона о прокуратуре (пункт 14 статьи 2 проекта), содержащие отсылки к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В статье 2 законопроекта обращает на себя внимание неоправданный разнобой в наименованиях должностей лиц, которые проходят службу (работают) в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации и, как это предполагается, будут проходить службу (работать) в Следственном комитете прокуратуры Российской Федерации.

Называются следователи Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, работники (сотрудники) Следственного комитета, должностные лица Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации, работники, лица, занимающие должности прокуроров и следователей, лица, замещающие должности прокуроров и следователей, упоминаются также прокурорские должности.

В целом законопроект нуждается в серьезной редакционной и юридико-технической доработке.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков