Заключение на проект федерального закона N 402720-4 "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
по проекту федерального закона N 402720-4 "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 402720-4 "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования в Российской Федерации" рассмотрен Комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике.

Как сообщается в пояснительной записке, необходимость разработки и принятия рассматриваемого законопроекта определяется статьями 189 и 330 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ).

Необходимо отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 30.06.2006 г. N 90-ФЗ для отдельных категорий работников уставы и положения о дисциплине утверждались Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (ст. 189 ТК РФ). В то же самое время дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулировалась ТК РФ и положениями (уставами) о дисциплине, утверждаемыми федеральными законами.

Федеральный закон от 30.06.2006 г. N 90-ФЗ устранил существовавшее противоречие между указанными статьями: положения (уставы) о дисциплине работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, устанавливаются федеральными законами. Однако до принятия соответствующих законов согласно ст. 423 ТК действуют уставы и положения, утвержденные нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ. Эти уставы и положения предусматривают повышенные требования к отдельным категориям работников, отступления от которых могут вызвать тяжелые последствия. Так, в Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.08.1992 г. N 621 (далее - Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ), подчеркивается, что оно определяет особые условия соблюдения дисциплины работниками железнодорожного транспорта, поскольку нарушение дисциплины на железнодорожном транспорте создает угрозу жизни и здоровью людей, безопасности движения поездов и маневровой работы, сохранности перевозимых грузов, багажа и вверенного имущества, а также приводит к невыполнению договорных обязательств.

В соответствии с пояснительной запиской рассматриваемый законопроект подготовлен с целью создания условий в области регулирования дисциплины труда указанных работников, устанавливает особенности ее правового регулирования, в частности, обязательные правила поведения работников, трудовые обязанности, особые условия соблюдения трудовой дисциплины и меры дисциплинарного воздействия в случае нарушения таких условий, а также основания применения и виды поощрений.

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по труду и социальной политике высказывает ряд следующих замечаний и предложений в части, относящейся к компетенции Комитета:

1. Представляется целесообразным отказаться от носящей декларативный характер преамбулы, предлагаемой законопроектом, и, по возможности, структурно восстановить главу "Общие положения", содержащуюся в ныне действующем Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ;

2. По сравнению с действующим законодательством несколько изменен предмет регулирования: так, в соответствии с пунктом 2 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ указанное Положение, основываясь на законодательстве Российской Федерации о труде, определяет особые условия соблюдения дисциплины работниками железнодорожного транспорта и меры дисциплинарного воздействия в случае нарушения таких условий, в то время как законопроектом предлагается определить требования к дисциплине работников железнодорожного транспорта, труд которых непосредственно связан с движением железнодорожного транспорта, установить основные трудовые обязанности этих работников, виды поощрения за труд и меры дисциплинарного воздействия.

3. Законопроектом предлагается изменить круг лиц, подпадающих под соответствующее правовое регулирование. Действующее Положение распространяется на всех работников предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе и на работников центрального аппарата Министерства путей сообщения Российской Федерации, за исключением работников жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания, системы рабочего снабжения, общественного питания на железнодорожном транспорте, сельского хозяйства, медико-санитарных учреждений, учебных заведений, научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, библиотек, методических кабинетов, культурно-просветительных, спортивных и детских учреждений, пансионатов и домов отдыха. В законопроекте же, в свою очередь, речь идет о работниках железнодорожного транспорта, труд которых непосредственно связан с движением железнодорожного транспорта. Такое определение круга лиц представляется недостаточно конкретным и может вызвать затруднения в толковании его на практике.

Указанное размывание и одновременно сужение круга лиц, подпадающих под действие предлагаемого федерального закона, вероятно, явилось основанием для исключения из текста закона положений об обязанностях руководителя, в частности, о его обязанности правильно организовывать работу подчиненных, четко отдавать приказы и указания и проверять их точное и своевременное исполнение, уделяя особое внимание вопросам организации безопасности движения поездов и маневровой работы, обеспечивать внедрение научной организации труда и управления (подпункт а) п. 5 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ).

Создание условий для соблюдения работниками дисциплины труда часть 2 статьи 189 ТК РФ возлагает на работодателя. Сформулированная в ней в общей форме обязанность работодателя создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда, конкретизуется в других статьях ТК РФ и законах, в иных нормативных правовых актах, коллективном договоре, соглашении, локальных нормативных актах, содержащих нормы трудового права, трудовом договоре.

В соответствии с ними работодатель обязан: соблюдать законы и иные нормативные правовые акты, локальные нормативные акты, условия коллективного договора, соглашений и трудовых договоров; предоставлять работникам работу, обусловленную трудовым договором; обеспечивать работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей; обеспечивать безопасность, охрану и гигиену труда; выплачивать работникам причитающуюся им заработную плату в полном размере и в установленные сроки.

От выполнения работодателем именно этих обязанностей во многом зависит состояние трудовой дисциплины в организации. Плохая организация труда, простои, задержки выплаты заработной платы и другое являются той благодатной средой, которая способствует росту нарушений трудовой дисциплины.

Представляется целесообразным дополнить текст законопроекта соответствующими положениями об обязанностях руководителей, конкретизирующими положения части второй статьи 189 ТК РФ, в соответствии с которой работодатель обязан в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда. Необходимо отметить, что аналогичные положения об обязанностях работодателя содержатся в Уставе о дисциплине работников морского транспорта, Уставе о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации, Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации.

4. Авторы в части первой статьи 1 законопроекта дают определение дисциплины работников железнодорожного транспорта как исполнение этими работниками своих трудовых обязанностей, соблюдении правил, установленных федеральными законами, другими нормативными правовыми актами РФ, коллективными договорами, правилами внутреннего трудового распорядка организации железнодорожного транспорта, иными нормативными документами, применяемыми на железнодорожном транспорте, а также в выполнении приказов, распоряжений и указаний непосредственного руководителя и (или) вышестоящего в порядке подчиненности руководителя, отданных в пределах их должностных полномочий.

Правовое понятие дисциплины труда закреплено в статье 189 ТК РФ. В соответствии с ней дисциплина труда - обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами организации. Таким образом, из определения дисциплины работников железнодорожного транспорта по не вполне понятным причинам оказались исключены соглашения.

Часть вторая статьи 21 ТК РФ относит добросовестное исполнение работником своих трудовых обязанностей к основным обязанностям работника. Этой обязанности корреспондирует право работодателя требовать от работника исполнения им его трудовых обязанностей (ч. 1 ст. 22 ТК РФ). Данные обязанность и право реализуются сторонами соответственно через выполнение приказов, распоряжений и указаний непосредственного руководителя и (или) вышестоящего в порядке подчиненности руководителя, отданных в пределах их должностных полномочий. Таким образом, включение в определение дисциплины работников железнодорожного транспорта указанного положения в предлагаемой авторами законопроекта редакции представляется избыточным. Вероятно, при доработке редакции указанного положения требуется в большей степени учесть специфику отраслевой принадлежности, как это сделано, к примеру, в п. 5 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации или в п. 6 Устава о дисциплине работников морского транспорта.

5. В части первой статьи 2 законопроекта используемую терминологию необходимо привести в соответствие с терминологией ТК РФ, в частности, уточнить, что речь идет о нормативных правовых актах, содержащих нормы трудового права.

В абзаце третьем части первой статьи 2 законопроекта объединены трудовые обязанности работника, связанные с обеспечением различного рода безопасности пассажиров, и обязанности по своевременной доставке пассажиров и грузов и соблюдению графика. Представляется логичным сформулировать эти положения в виде отдельных абзацев.

6. Абзац пятый части первой статьи 2 возлагает на работника обязанность повышать квалификацию, проходить техническое обучение и аттестацию, предусматривающую проверку знаний соответствующих нормативных актов, включая нормативные акты, регулирующие правила технической эксплуатации железнодорожного транспорта, сигнализации на железнодорожном транспорте, движения поездов и маневровой работы. В то же время, в тексте законопроекта отсутствует корреспондирующая обязанность работодателя или его представителя обеспечить соответствующие условия. Представляется необходимым дополнить законопроект соответствующими положениями об обязанностях работодателя (его представителя) по профессиональной подготовке кадров, конкретизирующих положения статьи 196 ТК РФ с учетом отраслевой специфики.

7. Абзац шестой части первой статьи 2 в предложенной редакции фактически дублирует положения ТК РФ и тем самым не может быть отнесен к обязанностям работников железнодорожного транспорта, возлагаемым на них помимо выполнения трудовых обязанностей, предусмотренных ТК РФ.

8. Абзац седьмой части первой статьи 2 законопроекта фактически дублирует положения абзаца восьмого части второй статьи 21 ТК РФ и требует большей конкретизации с учетом отраслевой специфики железнодорожного транспорта.

9. Абзац восьмой части первой статьи 2 законопроекта нуждается в редакционной доработке.

10. Необходимо привести структуру статей законопроекта к единообразию, в частности, ввести нумерацию частей во всех статьях (как это сделано, к примеру, в статье 3 законопроекта) либо отказаться от нумерации частей статей.

11. По сравнению с действующим п. 8 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ часть первая статьи 3 законопроекта сужает круг оснований поощрения работников за добросовестное выполнение трудовых обязанностей.

Аналогичное заключение можно сделать и в отношении соответственно п. 9 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ и части второй статьи 3 законопроекта, где идет речь о различных видах поощрений.

12. Не отражен в тексте законопроекта и порядок поощрения работников (п. 11 действующего Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ, п. 11 Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота РФ, п. 10 Устава о дисциплине работников морского транспорта, п.п. 13-14 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ).

13. В соответствии с частью первой статьи 3 законопроекта работники железнодорожного транспорта поощряются за безупречное и добросовестное выполнение трудовых обязанностей, повышение качества работы, производительности труда, новаторство и инициативу.

Добросовестным принято считать исполнение трудовых обязанностей в точном соответствии с требованиями, предъявляемыми к выполнению работы, с соблюдением правил и норм, установленных должностными инструкциями, квалификационными характеристиками работ, инструкциями и требованиями по охране труда и другими документами, регламентирующими трудовую функцию работника, с соблюдением действующих в организации правил внутреннего трудового распорядка.

Определенную трудность на практике может вызвать толкование термина "безупречное...выполнение трудовых обязанностей" (часть первая статьи 3 законопроекта).

14. Согласно части первой статьи 6 законопроекта работник железнодорожного транспорта, совершивший дисциплинарный проступок, отстраняется от работы руководителем или должностным лицом, осуществляющим распорядительные или контрольно-инспекторские функции на участке железнодорожного пути, на котором совершен дисциплинарный проступок, до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности с немедленным уведомлением об этом работодателя. В период отстранения от работы заработная плата работнику не начисляется (ч. 3 ст. 76 ТК РФ).

При этом в законопроекте не оговорен максимальный срок, на который может быть отстранен работник до выяснения наличия его вины, не определена ответственность виновного должностного лица за отстранение от работы без достаточных оснований.

Необходимо отметить, что в действующем Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ работник, совершивший проступок, угрожающий безопасности движения поездов и маневровой работы, жизни и здоровью людей, отстраняется от работы на текущий рабочий день (смену) должностным лицом, осуществляющим распорядительные или контрольно-инспекторские функции на данном участке, т.е. есть указание на конкретный непродолжительный срок отстранения работника.

15. Право выбора конкретного дисциплинарного взыскания - компетенция работодателя. Реализуя эту компетенцию, работодатель должен руководствоваться соблюдением общих принципов юридической, а следовательно, и дисциплинарной ответственности. Такими принципами являются: справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм.

Трудовой кодекс в действующей редакции предусматривает обязанность работодателя при наложении дисциплинарного взыскания учитывать тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он совершен. До Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ такое положение в Трудовом кодексе отсутствовало, хотя судебная практика его постоянно применяла.

Представляется целесообразным отразить указанные принципы в тексте законопроекта с учетом отраслевой специфики.

16. Согласно законопроекту к работникам железнодорожного транспорта может применяться такой вид дисциплинарных взысканий, как отстранение от работы на срок до одного года (ст. 4 законопроекта). Это возможно в случае совершения работником дисциплинарного проступка, в результате которого создалась угроза крушения или аварии железнодорожного подвижного состава, жизни и здоровью людей.

При этом при применении такого дисциплинарного взыскания работник железнодорожного транспорта переводится с его согласия на другую работу, непосредственно не связанную с движением железнодорожного подвижного состава. В случае отказа работника от перевода на другую работу, непосредственно не связанную с движением железнодорожного подвижного состава, трудовой договор с ним может быть расторгнут (статья 6 законопроекта). То есть фактически, в данном случае перевод на другую работу является видом дисциплинарного взыскания.

Перечень дисциплинарных взысканий, закрепленных в статье 192 Трудового кодекса РФ, не предусматривает применение такого взыскания за нарушение трудовой дисциплины, как перевод на другую работу. Это, в частности, было отмечено в решении Верховного Суда РФ от 24.05.2002 г. N ГКПИ 2002-375 о признании недействительными (незаконными) ч. III ст. 14; пп. "б", "в" ч. I и части III п. 15, п. 17; ч. I п. 26 "Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта РФ", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года N 621, признавшего аналогичный пункт указанного Положения незаконным.

17. Авторы законопроекта, говоря о дисциплинарных проступках и основаниях применения к работникам железнодорожного транспорта дисциплинарных взысканий, оперируют терминами "крушение или авария железнодорожного подвижного состава". В то же время, Федеральный закон от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" дает определение лишь термину "транспортное происшествие", под которым понимается событие, возникшее при движении железнодорожного подвижного состава и с его участием и повлекшее за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц. Также в данном законе используется словосочетание "аварийная ситуация". В Уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации используются термины "аварийная ситуация" и "авария". Термин "крушение" не используется в указанных действующих отраслевых базовых законах.

Представляется необходимым привести терминологию статьи 5 законопроекта, посвященной основаниям применения дисциплинарных взысканий к работникам железнодорожного транспорта, в соответствие с терминологией, используемой в действующем законодательстве о транспорте.

При условии существенной доработки с учетом изложенных замечаний и предложений Комитет по труду и социальной политике поддерживает концепцию проекта федерального закона N 402720-4 "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования в Российской Федерации".

Проект федерального закона N 402720-4 "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования в Российской Федерации" был рассмотрен постоянно действующей рабочей группой Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике по обобщению правоприменительной практики и подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию трудового законодательства, рекомендовавшей передать указанный законопроект в Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике с целью подготовки его к рассмотрению во втором чтении, поскольку его предметом является установление особенностей регулирования труда отдельной категории работников (работников железнодорожного транспорта).