Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2011 г. N 12АП-4313/11

г. Саратов

06 июля 2011 г.

Дело N А12-5040/2011

Резолютивная часть постановления объявлена "04" июля 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен "06" июля 2011 г.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Акимовой М.А., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Потехиной А.В.,

при участии в судебном заседании представителя ОО по Волгоградской области "ЦЭК" Высоцких С.Ю., действующего на основании доверенности N 118/11 от 31 марта 2011 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу общественной организации по Волгоградской области "Центр Экологического Контроля" (г. Волгоград) на решение арбитражного суда Волгоградской области от 10 мая 2011 г. по делу N А12-5040/2011 (судья Пономарева Е.В.)

по заявлению общественной организации по Волгоградской области "Центр Экологического Контроля" (г. Волгоград)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области (г. Волгоград)

о признании незаконным и отмене постановления N 3/07-11-Э от 23 марта 2011 г. о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ

Общественная организация по Волгоградской области "Центр Экологического Контроля" обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области N 3/07-11-Э о назначении административного наказания от 23 марта 2011 г., в соответствии с которым организация признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ей назначено административное наказание в виде штрафа в сумме 40 000 рублей.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 10 мая 2011 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

ОО по Волгоградской области "ЦЭК", не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить и принять новый судебный акт о удовлетворении требований организации. Заявитель полагает, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, а административным органом не установлено событие административного правонарушения, поскольку не установлено какие источники выбросов эксплуатирует организация и где они расположены.

Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу организации - без удовлетворения.

Административный орган в судебное заседание не явился. О времени и месте рассмотрения дела указанное лицо извещено надлежащим образом, о чем в материалах дела имеется почтовое уведомление N 81807 о вручении почтового отправления 07 июня 2011 г. Указанное лица имело реальную возможность обеспечить явку своего представителя в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствии.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного органа, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Заслушав представителя заявителя апелляционной жалобы, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, дополнениях к ней и в отзыве на апелляционную жалобу, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 22 января 2011 года в отдел экологического контроля, надзора в сфере охоты, за особо охраняемыми природными территориями и разрешительной деятельности Управления Росприроднадзора по Волгоградской области из отдела экологической экспертизы и нормирования Управления поступила информация об осуществлении ОО по Волгоградской области "ЦЭК" выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при отсутствии у организации специального разрешения на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух.

28 февраля 2011 года государственным инспектором по охране природы по Волгоградской области Трусовым А.С. было возбуждено дело об административном правонарушении и назначено проведение по нему административного расследования, о чем принято соответствующее постановление.

По мнению административного органа, ОО по Волгоградской области "ЦЭК" было допущено нарушение требований статей 23, 34, 39 Федерального закона N 7-ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", статей 12, 14, 30 Федерального закона N 96-ФЗ от 04.05.1999 г. "Об охране атмосферного воздуха".

09 марта 2011 года государственным инспектором по охране природы по Волгоградской области Трусовым А.С. в отношении ОО по Волгоградской области "ЦЭК" был составлен протокол об административном правонарушении.

23 марта 2011 года государственным инспектором по охране природы по Волгоградской области Трусовым А.С. было принято постановление N 3/07-11-Э, в соответствии с которым ОО по Волгоградской области "ЦЭК" признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в сумме сорок тысяч рублей

Не согласившись с постановлением о назначении административного наказания и, полагая, что оно затрагивает интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ОО по Волгоградской области "ЦЭК" обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных МУП "Горводоканал г. Волгограда" требований, пришел к выводу о том, что факт совершения административного правонарушения и вина правонарушителя в его совершении подтверждаются материалами дела. Нарушений процедуры привлечения юридического лица к административной ответственности судом первой инстанции не установлено.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не может согласиться с данными выводами суда первой инстанции.

Частью 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 04 мая 1999 г.. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) под вредным (загрязняющим) веществом понимается химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержаться в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду,

Поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, влечет его загрязнение.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) не использует термин "вредное вещество", применяя понятие "загрязняющее вещество", под которым понимается вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Из изложенного следует, что для отнесения какого-либо вещества к категории вредных (загрязняющих) необходимо установить превышение его количества и (или) концентрации определенных нормативов.

Таким образом, в протоколе об административном правонарушении и постановлении о привлечении лица к административной ответственности должны быть отражены сведения о том, какие вредные вещества выбрасываются в воздух, об их количестве и (или) концентрации, а также нормативы содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факт их превышения.

В противном случае факт выброса хозяйствующим субъектом вредных веществ в атмосферный воздух в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, без специального на это разрешения нельзя считать доказанным.

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона N 7-ФЗ нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Статьей 12 Закона N 96-ФЗ определено, что в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов: технические нормативы выбросов; предельно допустимые выбросы.

Технические нормативы выбросов устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды или другой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона N 96-ФЗ выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Как следует из статьи 14 Закона N 96-ФЗ, пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.10.2008 г. N 288, административному органу помимо факта выброса необходимо также подтвердить, что источник выбросов отнесен к источнику вредных выбросов, требующих получения специального разрешения.

Таким образом, изложенные в протоколе и постановлении обстоятельства о выбросе в атмосферный воздух веществ сами по себе еще не свидетельствуют о наличии в действиях лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Административному органу следует доказать, что хозяйствующий субъект относится к числу лиц, обязанных получать специальное разрешение на выброс вредных веществ в атмосферный воздух.

Ни из протокола об административном правонарушении, ни из оспариваемого постановления невозможно установить, какие источники выбросов эксплуатирует организация, где они расположены, какие вещества выбрасываются в атмосферный воздух, в каком количестве и (или) концентрациях. Также административным органом не указаны нормативы содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факт их превышения.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом в действиях Организации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, и события административного правонарушения

Также суд апелляционной инстанции считает, что фактические обстоятельства дела об административном правонарушении не зафиксированы административным органом в установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядке.

В соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса.

По настоящему делу датой возбуждения дела является 28 февраля 2011 г. - момент вынесения государственным инспектором определения о возбуждении дела об административном правонарушении.

Все действия должностных лиц до этого момента нельзя считать совершенными в рамках производства по делу об административных правонарушениях.

Согласно части 1 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии с частью 2 данной статьи эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно части 1 статьи 26.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, должностное лицо, в производстве которого находится дело, выносит определение о назначении экспертизы.

До направления определения для исполнения должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязано ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъяснить ему права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

В соответствии со статьей 26.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимые для проведения экспертизы.

О взятии проб и образцов составляется протокол, предусмотренный статьей 27.10 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 статьи 27.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений и находящихся у него товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов, осуществляется лицами, указанными в статье 28.3 настоящего Кодекса, в присутствии двух понятых.

В соответствии с частью 5 статьи 27.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об изъятии вещей и документов составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении, в протоколе осмотра места совершения административного правонарушения или в протоколе об административном задержании.

Согласно части 6 статьи 27.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об изъятии вещей и документов указываются сведения о виде и реквизитах изъятых документов, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках изъятых вещей.

Протокол об изъятии вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, лицом, у которого изъяты вещи и документы, понятыми. В случае отказа лица, у которого изъяты вещи и документы, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола вручается лицу, у которого изъяты вещи и документы, или его законному представителю (часть 8 статьи 27.10 КоАП РФ).

Как следует из материалов дела, административным органом с момента возбуждения дела об административном правонарушении не предприняты какие-либо меры к получению проб и образцов воздуха на источниках выбросов ОО по Волгоградской области "ЦЭК" (протокол отбора образцов отсутствует).

Административным органом определения о назначении экспертизы (количественного химического анализа промышленных выбросов) не выносилось.

Каких-либо полученных административным органом при производстве дела об административном правонарушении доказательств, подтверждающих факт выброса ОО по Волгоградской области "ЦЭК" в атмосферный воздух вредных (загрязняющих) веществ, в материалах дела не содержится и в суд не представлено.

Указанная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 17254/10 от 31 мая 2011 года.

Также суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции об отсутствии со стороны административного органа нарушений процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, в соответствии со статьей 29.1 КоАП РФ при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению должно было выяснить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

Данные обстоятельства должностным лицом, рассмотревшим дело, не выяснены.

Из представленных материалов следует, что дело об административном правонарушении в отношении ОО по Волгоградской области "ЦЭК" возбуждено, административное расследование проведено, протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении приняты государственным инспектором по охране природы по Волгоградской области Трусовым А.С.

То обстоятельство, что одно и то же лицо выявляет административное правонарушение, возбуждает дело об административном правонарушении, проводит по нему административное расследование, составляет протокол об административном правонарушении и рассматривает дело об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции находит нарушающим права лица, привлеченного к административной ответственности, что привело к принятию незаконного постановления по делу об административном правонарушении.

В нарушение требований статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении не был направлен должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении.

У государственного инспектора Российской Федерации по охране природы по Волгоградской области Трусова А.С. имелись обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения им дела об административном правонарушении в отношении ОО по Волгоградской области "ЦЭК".

Должностное лицо, которым было рассмотрено дело об административном правонарушении, в силу части 2 статьи 29.2 КоАП РФ не могло рассматривать данное дело, так как это лицо лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела. Заинтересованность заключается в том, что именно Трусовым А.С. возбуждено дело об административном правонарушении и проведено по нему административное расследование, составлен протокол об административном правонарушении. При таких обстоятельствах, иного мнения, нежели то, которое изложено в протоколе об административном правонарушении, у Трусова А.С., не может быть сформировано.

Перечисленные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

Данная правовая позиция изложена в постановлении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А57-5022/2009 от 10 июля 2009 г., оставленном без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 сентября 2009 г.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаен, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Поскольку событие административного правонарушения административным органом не доказано, состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, в выявленных административным органом нарушениях не усматривается, а также учитывая допущенные при производстве по делу об административных правонарушениях нарушения требований КоАП РФ, суд апелляционной инстанции находит решение арбитражного суда Волгоградской области от 10 мая 2011 года подлежащим отмене, а заявление общественной организации по Волгоградской области "Центр Экологического Контроля" о признании незаконным и отмене постановления N 3/07-11-Э о назначении административного наказания от 23 марта 2011 года удовлетворению.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 10 мая 2011 года по делу N А12-5040/2011 отменить. Принять новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области от 23 марта 2011 г. N 3/07-11-Э о привлечении общественной организации по Волгоградской области "Центр Экологического Контроля" к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьей 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в сумме 40 000 рублей.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ, в порядке, предусмотренном статьями 273-277 АПК РФ, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд Волгоградской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

М.А. Акимова И.И. Жевак