Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2011 г. N 10АП-5226/11

г. Москва

18 июля 2011 г.

Дело N А41-12934/11

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 июля 2011 года

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бархатова В.Ю.,

судей Виткаловой Е.Н., Мордкиной Л.М.,

при ведении протокола судебного заседания: Тарановой М.А.,

при участии в заседании:

от заявителя: Беркалиева А.Ж., доверенность от 23.11.2010 N 979-Д, Мишукова Е.А., доверенность от 17.05.2011 N 36АВ0237805, Бушуева Т.И., доверенность от 15.07.2009 N НЮ-9/808/Д, Макарова Е.В., доверенность от 27.01.2011 N НЮ-9/29/Д,

от заинтересованного лица: Окунев С.Е., доверенность от 03.05.2011 N 57,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН:7708503727, ОГРН:1037739877295) на решение Арбитражного суда Московской области от 30.05.2011 по делу N А41-12934/11, принятое судьей Денисовым А.Э., по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному федеральному округу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному федеральному округу (далее - управление, административный орган) о признании незаконными и отмене постановления от 24.03.2011 N 0041/1000/0054 о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде наложения административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 30.05.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, общество обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение дела, и неправильное применение норм права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 26.01.2011 Воронежской транспортной прокуратурой проведена проверка деятельности ОАО "РЖД" по вопросу соблюдения законодательства о транспортной безопасности на станции Отрожка города Воронежа.

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" на станции Отрожка отсутствует план обеспечения транспортной безопасности, не проведено категорирование и оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

По результатам проверки должностным лицом прокуратуры составлен акт от 26.01.2011, в котором зафиксированы вышеуказанные нарушения.

Постановлением Воронежского транспортного прокурора от 01.03.2011 в отношении ОАО "РЖД" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Названное постановление от 01.03.2011 направлено прокуратурой в управление для производства по делу об административном правонарушении.

По факту выявленных нарушений должностным лицом административного органа в присутствии представителя ОАО "РЖД" Мишуковой Е.А составлен протокол от 22.03.2011 N 0041/1000/0054 об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Согласно указанному протоколу заявителем нарушены требования статей 5, 6, 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и принятых во исполнение данного закона нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации.

Определением от 22.03.2011 N 0041/1000/0054 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 24.03.2011 в 14 часов 00 минут.

В назначенную дату в присутствии представителя ОАО "РЖД" Мишуковой Е.А. административным органом вынесено постановление от 24.03.2011 N 0041/1000/0054 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, и назначении ему наказания в виде наложения административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении от 24.03.2011 N 0041/1000/0054, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела подтверждается факт наличия в действиях заявителя состава административного правонарушения, процедура привлечения общества к административной ответственности соблюдена.

В судебном заседании апелляционного суда представители общества поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить.

Представитель управления в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Субъектами данного правонарушения являются в соответствии с пунктом 9 части 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" являются субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры на станции Отрожка города Воронежа, что заявителем не оспаривается.

Пунктами 1, 3 статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" установлено, что количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития.

Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Во исполнение пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 03.11.2009 N 194 утвержден Порядок установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, действовавший в период проверки общества.

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 утвержден Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 128 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом от 24.11.2008 N 192, мероприятия по организации пропускного и внутриобъектового режимов разрабатываются администрацией охраняемых объектов транспортного комплекса совместно с подразделением ведомственной охраны в соответствии с положениями плана обеспечения транспортной безопасности (охраны) и оформляются в виде инструкции по пропускному и внутриобъектовому режимам охраняемого объекта.

В результате проведенной прокуратурой проверки деятельности ОАО "РЖД" установлено, что в нарушение вышеуказанных нормативных правовых актов станция Отрожка города Воронежа не включена в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры, не проведена оценка уязвимости, не разработан план обеспечения транспортной безопасности данной станции, отсутствует приказ (положение) об организации пропускного и внутриобъектового режимов.

Апелляционным судом принимается довод заявителя о том, что факт обращения в соответствующие органы с запросом о проведении категорирования не свидетельствует о возможности провести категорирование в связи с отсутствием нормативной правовой базы.

Кроме того, закон о транспортной безопасности, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в отношении категорирования не возлагают каких-либо обязанностей на субъекты транспортной инфраструктуры. Участие субъекта транспортной инфраструктуры в категорировании объектов не предусмотрено.

Согласно пункту 13 Порядка ведения Реестра категорированных объектов, субъект транспортной инфраструктуры уведомляется постфактум о включении объекта в Реестр категорированных объектов, и о присвоенной категории.

Вместе с тем, названный довод заявителя не может служить основанием для отмены решения суда первой инстанции, поскольку общество оспариваемым постановлением привлечено к административной ответственности не только за невключение станции Отрожка города Воронежа в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры, но и за нарушение других требований действующего законодательства (не проведена оценка уязвимости, не разработан план обеспечения транспортной безопасности данной станции, отсутствует приказ (положение) об организации пропускного и внутриобъектового режимов).

Факт вменяемого заявителю административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе: актом проверки от 26.01.2011, постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 01.03.2011, протоколом об административном правонарушении от 22.03.2011 N 0041/1000/0054.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях общества события вменяемого ему административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Ссылка заявителя на письмо заместителя начальника отдела оценки уязвимости и категорирования Центрального территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта от 19.05.2011 N р/центр/2/10, согласно которому территориальным подразделением Федерального агентства железнодорожного транспорта совместно с ОАО "РЖД" в период 2010 года велась совместная работа по формированию базы данных с целью последующего категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, обоснованно не принята судом первой инстанции в качестве основания для освобождения общества от административной ответственности за совершенное им правонарушение по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования. В связи с его опубликованием в Российской газете 14.02.2007, данный Федеральный закон вступил в силу 14.08.2007.

Доказательств принятия обществом каких-либо мер, направленных на соблюдение Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" в период с 14.08.2007 по 2010 год обществом не представлено.

С момента вступления в силу названного Федерального закона на субъекты транспортной инфраструктуры возложена обязанность соблюдения норм и правил о транспортной безопасности, при этом данным Федеральным законом не установлена возможность наступления ответственности за их невыполнение в зависимости от каких-либо обстоятельств.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отклонил довод заявителя о невозможности в настоящее время исполнения Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" в связи с отсутствием нормативно-правовой базы для его реализации.

Таким образом, обществом арбитражному суду не представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о том, что ОАО "РЖД" приняло все зависящие от него меры по соблюдению в полном объеме действующего законодательства о транспортной безопасности. Данный факт свидетельствует о наличии вины в действиях общества.

При названных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Апелляционным судом не может быть принят во внимание довод заявителя о том, что постановление об административном правонарушении вынесено не уполномоченным на то лицом, по следующим основаниям.

Согласно статье 23.36 КоАП РФ Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному федеральному округу является государственным органом, правомочным рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

В пункте 4 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ перечислены должностные лица Ространснадзора, уполномоченные рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях, среди которых отсутствует состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Исходя из изложенного для определения должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, следует руководствоваться общими нормами статей 22.1, 22.2 КоАП РФ.

Пунктом 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 22.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 данного Кодекса.

Согласно части 2 статьи 22.2 КоАП РФ от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе: 1) руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 2) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 3) руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 4) руководители структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 5) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

Надзорные и контрольные функции должностных лиц Ространснадзора и его подразделений указаны в том числе в приобщенных к материалам дела документах: Положении об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденном приказом и.о. руководителя от 29.07.2009 N АК-795 фс; Положении об отделе надзора за обеспечением транспортной безопасности управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденном и.о. начальника 05.11.2009; Положении об обособленном подразделении Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденном начальником управления.

К материалам дела приобщен приказ и.о. начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.05.2010 N 42, согласно которому старшим территориального обособленного подразделения на поднадзорной территории Воронежской области назначен главный государственный инспектор Окунев С.Е.

Также к материалам дела приобщен должностной регламент главного государственного инспектора государственной службы отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, разработанный во исполнение указанных в регламенте федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Пунктом 3.1.1 указанного должностного регламента на главного государственного инспектора возложено, в том числе исполнение следующих должностных обязанностей: проведение мероприятий по контролю и надзору в сфере внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, в части обеспечения транспортной безопасности; осуществление контроля (надзора) за деятельностью по приведению в соответствие субъектов транспортной инфраструктуры установленной степени защищенности от угроз совершения актов незаконного вмешательства при проведении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры; организует и планирует работу своих региональных подразделений.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что протокол об административном правонарушении составлен, и постановление по делу об административном правонарушении вынесено уполномоченным должностным лицом.

Исследовав материала дела об административном правонарушении, апелляционный суд установил отсутствие со стороны прокуратуры и административного органа нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности не нарушен. Наказание назначено с учетом требований положений статей 4.1, 4.3, 4.6 КоАП РФ в соответствующем размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Согласно части 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 30.05.2011 по делу N А41-12934/11 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Бархатов

Судьи

Е.Н. Виткалова Л.М. Мордкина