Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 г. N 15АП-8122/11

город Ростов-на-Дону

дело N А32-899/2011

16 августа 2011 г.

15АП-8122/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 августа 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малыхиной М.Н.,

судей В.В. Галова, О.Г. Ломидзе,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куликовым Г.А.,

при участии:

от заявителя: Нечипоренко Л. М. (доверенность от 11.01.2011);

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу крестьянского (фермерского) хозяйства "Цемдолинское"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2011 по делу N А32-899/2011

по заявлению крестьянского (фермерского) хозяйства "Цемдолинское"

к заинтересованному лицу Администрации муниципального образования город-герой Новороссийск

о признании незаконным отказа,

принятое в составе судьи Савина Р.Ю.,

УСТАНОВИЛ:

Крестьянское (фермерское) хозяйство "Цемдолинское" (далее - хозяйство, КФХ, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края обратилось заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к администрации муниципального образования г. Новороссийск (далее - заинтересованное лицо, администрация), в котором просило:

- признать незаконным требование администрации муниципального образования г. Новороссийск об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, расположенного в Приморском округе г. Новороссийска, с. Цемдолина, ул. Ленина, изложенное в письме от 28.09.2010 N 15-1-2-4659/10;

- признать незаконным отказ администрации муниципального образования г. Новороссийск, в утверждении и выдаче хозяйству градостроительного плана на указанный земельный участок, содержащийся в письме от 28.09.2010 N 15-1-2-4659/10;

- признать незаконным отказ администрации муниципального образования г. Новороссийск, в выдаче разрешения на реконструкцию существующих помещений тепличного комплекса, расположенного в границах земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, содержащийся в письме от 23.12.2010 N 5-9-7813/10-17;

- обязать администрацию утвердить и выдать хозяйству градостроительный план на указанный земельный участок и выдать разрешение на реконструкцию существующих строений бытовых помещений тепличного комплекса, расположенного в границах земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, принадлежащего хозяйству (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 АПК РФ).

Заявленные требования мотивированы тем, что хозяйство является собственником указанного земельного участка и расположенных на нем бытовых помещений тепличного комплекса. В соответствии с утвержденными правилами землепользования и застройки хозяйство имеет намерение реконструировать принадлежащие ему объекты недвижимости и использовать их в дальнейшем в качестве складов-магазинов по реализации сельскохозяйственной продукции. В кадастровом паспорте вид использования участка отражен как "для сельскохозяйственного производства". Администрация отказывает в выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащих хозяйству строений, а также в выдаче градостроительного плана со ссылкой на необходимость предварительного изменения вида разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, действующее законодательство не ограничивает землепользователя в возможности использовать участок по любому из разрешенных видов его использования согласно утвержденному регламенту без дополнительных разрешений и согласований.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2011 г.. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд указал, что из заявления об утверждении и выдаче градостроительного плана не следует, что заявителем назван какой-либо вид разрешенного использования земельного участка, из числа установленных Правилами землепользования и застройки. Доказательства изменения разрешенного вида использования земельного участка в материалах дела отсутствуют. Факт представления в администрацию информации, предусмотренной частью 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и необходимой для заполнения

градостроительного плана земельного участка, материалами дела не подтверждается.

Отказ в выдаче разрешения на реконструкцию правомерен, так как заявителем не представлен заинтересованному лицу пакет, документов, необходимых для выдачи указанного разрешения.

Суд также указал, что адресованное заявителю предложение администрации обратиться за изменением установленного вида разрешенного использования на один из видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительными регламентами для соответствующей территориальной зоны, является лишь мотивировкой отказа администрации в утверждении и выдаче градостроительного плана, но не самостоятельным требованием либо предписанием, которое может быть обжаловано в рамках главы 24 АПК РФ.

Не согласившись с решением суда, хозяйство обжаловало его в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просило решение отменить, приняв по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Заявитель отмечет, что размещение на участках зоны ОТ-3 магазинов-складов разрешено правилами землепользования и застройки. В заявлении о выдаче градостроительного плана хозяйство указывало намерение реконструировать теплицы под склады, следовательно вывод суда о том, что при обращении к заинтересованному лицу заявителем не назван какой-либо вид разрешенного использования земельного участка, из числа установленных Правилами землепользования и застройки, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Также заявитель полагает, что вывод суда об отсутствии документов, необходимых для выдачи плана, основан на неверном распределении бремени доказывания (ст. 200 АПК РФ) и сделан без учета отсутствия данного основания для отказа в обжалуемом решении. Наличие необходимых документов, по мнению хозяйства, подтверждается также фактом их принятия МУ "МФЦ" согласно регламенту.

Также отмечает, что существующий (фактический) вид использования участка не имеет значения для выдачи градостроительного плана; действующим законодательством основания для отказа в его утверждении и выдаче не предусмотрены; полагает, что выдача градостроительного плана является безусловной обязанностью администрации.

Кроме того, заявитель отмечает, что вывод суда о правомерности отказа в выдаче разрешения на реконструкцию сделан без учета того, что непредставление заявителем градостроительного плана в составе пакета документов для получения указанного разрешения вызвано незаконными действиями самого заинтересованного лица.

Отзыва на апелляционную жалобу не поступило.

В судебное заседание не явился представитель заинтересованного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства. Апелляционная жалоба рассматривалась в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие указанного лица.

Представитель хозяйства поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просила решение отменить, приняв по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя заявителя, апелляционный суд приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы частично обоснованны.

Как видно из материалов дела, КФХ "Цемдолинское является собственником земельного участка площадью 8977 кв.м. с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Новороссийск, Приморский округ, с. Цемдолина, ул. Ленина (тепличное хозяйство), что подтверждает Свидетельство о государственной регистрации права от 02.12.2006, выписка из ЕГРП от 30.11.2011.

На указанном земельном участке расположены бытовые помещения тепличного комплекса, принадлежащие хозяйству согласно Акту передачи основных фондов совхоза "Новороссийский" КХ "Цемдолинское", зарегистрированного в БТИ г. Новороссийска 12.03.1993. Принадлежность объектов недвижимости хозяйству администрацией не оспаривается.

Из кадастрового паспорта земельного участка от 10.06.2010 N 2343/12/10-449071 следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, площадью 8977 кв.м. , расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Новороссийск, Приморский округ, с. Цемдолина, ул. Ленина (тепличное хозяйство), земель населенных пунктов, имеет вид фактического использования: "для сельскохозяйственного производства". В графе "разрешенное использование" значится: "не определено".

20.07.2010 г.. хозяйством подано заявление в администрацию г. Новороссийска с просьбой утвердить и выдать градостроительный план указанного земельного участка в связи с планируемой реконструкцией теплиц под склады с надстройкой второго этажа.

Письмом от 28.09.2010 N 15-1-2-4659/10 администрацией МО г. Новороссийск в утверждении и выдаче хозяйству градостроительного плана на указанный земельный участок

было отказано.

Отказ мотивирован тем, что земельный участок имеет разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства. Данный вид использования не предусматривает строительство или реконструкцию объектов недвижимости на таких земельных участках. Со ссылкой на п.11 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации администрация указала заявителю, что если планируемое использование земельного участка не соответствует утвержденным видам его разрешенного использования, первоначально необходимо обратиться за изменением разрешенного вида использования участка.

27.10.2010 г.. КФХ обратилось с заявлением на имя главы администрации о выдаче разрешений на реконструкцию существующих строений бытовых помещений тепличного комплекса, указав, что градостроительный план не приложен в числе иных представленных согласно ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов в связи с необоснованным отказом в его выдаче. В приложении к заявлению перечислены представленные документы.

Письмом от 23.12.2010 N 5-9-7813/10-17 администрацией МО г. Новороссийск заявителю отказано в выдаче разрешения на реконструкцию существующих помещений тепличного комплекса, расположенного в границах земельного участка с кадастровым номером 23:47:0111002:0219 в связи с непредставлением градостроительного плана земельного участка.

Несогласие с действиями администрации явилось основанием обращения с вышеуказанными требованиями.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (бездействие).

Суд первой инстанции правомерно указал на обращение хозяйства с заявленными в установленный частью 4 статьи 198 Кодекса срок. Апелляционный суд не усматривает иных оснований для оценки представленных в дело доказательств в названной части.

В силу части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при обращении за выдачей разрешений на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства застройщик наряду с заявлением и иными документами предоставляет также градостроительный план земельного участка.

В соответствии с частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, когда физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Требования к составу сведений градостроительного плана содержатся в частях 3-4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Форма градостроительного плана земельного участка утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 840.

Приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края N 122 от 22.11.2006 г.. утверждены Методические рекомендации по подготовке градостроительных планов земельных участков, допускающие взимание платы за подготовку топоосновы, в случае ее непредставления заявителем.

Анализ состава сведений, которые должны содержаться в градостроительном плане, позволяет прийти к выводу о том, что фактический вид использования земельного участка заявителем (в том числе соответствующий либо не соответствующий видам разрешенного использования соответствующего участка) не имеет значения для целей выдачи градостроительного плана и не может служить основанием к отказу в его выдаче. Вопрос о возможности осуществления реконструкции на данном участке решается при выдаче разрешения на реконструкцию на основе в том числе сопоставления испрашиваемой реконструкции с дозволенными согласно градостроительному плану действиями на участке. Несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка является в силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием к отказу в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства. Таким образом, градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка (реконструкции расположенных на участке объектов недвижимости). Поэтому на стадии утверждения и выдачи градостроительного плана вопрос о возможности реконструкции для желаемых заявителей целей обсужден быть не может.

Так, в градостроительном плане должно получить отражение местонахождение земельного участка, его кадастровый номер, площадь земельного участка, информация о градостроительном регламенте земельного участка, установленном в составе утвержденных правил землепользования и застройки, с указанием основных, условно разрешенных и вспомогательных видах использования участка.

В план включается также чертеж земельного участка, на котором указываются:

- границы земельного участка и его координаты;

- границы зон действия публичных сервитутов;

- минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

- объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства), расположенные на земельном участке, и их номера по порядку;

- границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд и номера этих зон по порядку (если строительство для муниципальных и государственных нужд предполагается на данном участке);

- места допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Чертеж градостроительного плана земельного участка разрабатывается на топографической основе, отсутствие которой в пакете документов заявителя не является основанием к отказу в выдаче градостроительного плана согласно вышеприведенным методическим рекомендациям, а лишь служит основанием к самостоятельному получению уполномоченным органом соответствующей топографической основы.

Кроме того, в градостроительном плане указывается информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства и объектах культурного наследия (при наличии таковых); информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; информация о возможности либо невозможности раздела земельного участка.

В отказе от 28.09.2010 г.. заинтересованным лицом не указано на отсутствие какой-либо необходимой для выдачи градостроительного плана информации со ссылкой на нормативные (в том числе муниципальные) акты, обязывающие заявителя к ее предоставлению. Такой довод не был приведен заинтересованным лицом и в ходе рассмотрения дела.

Основанием к отказу явилось указание администрации на принципиальную невозможность строительства либо осуществления реконструкции на спорном земельном участке в связи с отражением в кадастровых сведениях о нем вида использования участка как предназначенного для сельскохозяйственного производства, а также ссылка на положения пункта 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Однако согласно кадастровому паспорту категория земельного участка определена как земли населенных пунктов. Законность размещения на участке принадлежащих хозяйству объектов недвижимости заинтересованным лицом не оспаривается.

Согласно Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением городской Думы МО г.Новороссийск от 22.04.2008 г. N 562 (далее "Правила"), спорный земельный участок с кадастровым номером 23:47:01 11 002:0219 расположен в зоне ОТ-3 (зона размещения коммерческих (торговых объектов)), установленной статьей 49 части второй Правил (приложение N 2, градостроительное зонирование муниципального образования город Новороссийск). Основными видами разрешенного использования в зоне ОТ-3 (зона размещения коммерческих (торговых) объектов) являются, в том числе, предприятия, магазины, склады-магазины мелкооптовой торговли.

Такой вид разрешенного использования как сельскохозяйственное производство для данной зоны не установлен.

Вместе с тем, пункт 11 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки, к спорным правоотношениям не применяется, поскольку земельный участок с кадастровым номером 23:47:01 11 002:0219 расположен не в зоне сельскохозяйственного использования, а в зоне размещения коммерческих (торговых объектов).

Нормативным основанием для сохранения существующего фактического вида использования спорного земельного участка вопреки установленным видам его разрешенного использования указанная правовая норма являться не может.

Правила пункта 11 статьи 85 ЗК РФ нацелены на сохранение и строгое соблюдение такого вида использования земель как "сельскохозяйственное производство" лишь в специально установленной для этого зоне сельскохозяйственного использования земель.

Следовательно, отказ в выдаче градостроительного плана со ссылкой на приведенную норму Земельного кодекса Российской Федерации не соответствует требованиям действующего земельного и градостроительного законодательства.

Указание администрации на принципиальную невозможность осуществления строительства либо реконструирования существующих объектов в границах спорного участка основано на ошибочном понимании норм материального права. Возможность использования участка определяется регламентом соответствующей зоны, а не фактическим видом использования спорного участка, сложившимся до утверждения такого регламента и в настоящее время противоречащим данному регламенту.

Доводы об отсутствии каких-либо документов, необходимых для выдачи градостроительного плана, администрацией не приводились ни в обжалуемом отказе, ни в ходе судебного заседания, ссылок на установление перечня документов специальными муниципальными нормативными актами и несоответствие пакета документов КФХ таким актам не приводилось.

Следовательно, бремя доказывания, возложенное на заинтересованное лицо правилами статьи 200 АПК РФ, администрацией не исполнено.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции необоснованно указал на отсутствие оснований удовлетворения требований КФХ в указанной части. Отказ в выдаче градостроительного плана противоречит положениям части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поскольку в силу части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при удовлетворении требований заявителя в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться в том числе указание на обязанность соответствующих органов устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, требование КФХ об обязании администрации утвердить и выдать хозяйству градостроительный план на указанный земельный участок, обоснованны.

В части оценки отказа в выдаче разрешения на реконструкцию апелляционный суд полагает выводы суда верными, основанными на правильном применении норм материального права. КФХ не было лишено возможности оспаривания отказа в выдаче градостроительного плана до обращения за разрешением на реконструкцию существующих объектов. Отсутствие же документа, прямо названного частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исключает выдачу разрешения на реконструкцию объекта не только формально юридически, но и ввиду того, что испрашиваемое разрешение представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ) и, следовательно, является положительным результатом проверки такого соответствия, которая в отсутствие градостроительного плана невозможна.

Судом первой инстанции дана правильная оценка указанию администрации на необходимость изменения разрешенного вида использования участка для целей получения градостроительного плана. Данное указание само по себе не является обязательным предписанием для КФХ, в силу чего не может являться предметом обжалования в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку само по себе (в отрыве от отказа в выдаче градостроительного плана) не нарушает права и законные интересы хозяйства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на них незаконно какие-либо обязанности по совершению определенных действий.

Таким образом, суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемых судебных актах и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд правильно применил нормы материального и процессуального права. Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.05.2011 по делу N А32-899/2011 отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным отказа администрации муниципального образования г. Новороссийск, в утверждении и выдаче хозяйству градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, расположенного в Приморском округе г. Новороссийска, с. Цемдолина, ул. Ленина, содержащегося в письме от 28.09.2010 г.. N 15-1-2-4659/10; обязании администрацию утвердить и выдать хозяйству градостроительный план на указанный земельный участок.

Отказ Администрации муниципального образования город-герой Новороссийск в утверждении и выдаче крестьянскому (фермерскому) хозяйству "Цемдолинское" градостроительного плана на земельный участок с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, расположенный в Приморском округе г. Новороссийска, с. Цемдолина, ул. Ленина, содержащийся в письме от 28.09.2010 г.. N 15-1-2-4659/10 признать незаконным, не соответствующим части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обязать Администрацию муниципального образования город-герой Новороссийск утвердить и выдать крестьянскому (фермерскому) хозяйству "Цемдолинское" градостроительный план на земельный участок с кадастровым номером 23:47:0111002:0219, расположенный в Приморском округе г. Новороссийска, с. Цемдолина, ул. Ленина.

В остальной части решение оставить без изменения.

Взыскать с Администрации г. Новороссийск в пользу крестьянского (фермерского) хозяйства "Цемдолинское" г. Новороссийск, Цемдолина пгт, (ИНН 2315018100, ОГРН 1032309083234) 3 000 рублей судебных расходов.

Возвратить крестьянскому (фермерскому) хозяйству "Цемдолинское", г. Новороссийск, Цемдолина пгт, (ИНН 2315018100, ОГРН 1032309083234) из федерального бюджета 1 000 рублей излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.Н. Малыхина

Судьи

В.В. Галов О.Г. Ломидзе