Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2011 г. N 06АП-3103/11

г. Хабаровск

24 августа 2011 г.

N 06АП-3103/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 августа 2011 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т.Д.

судей Гричановской Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Морозовой К.П.

при участии в заседании:

от Открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания": Захарова Елена Викторовна, представитель по доверенности от 02.02.2011 N 7/96, удостоверение от 01.04.2011 N 13;

от Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: Грановская Анастасия Геннадьевна, представитель по доверенности от 10.02.2011 N 93

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания"

на решение от 03.06.2011

по делу N А73-1378/2011

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Стёпиной С.Д.

по заявлению Открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания"

к Дальневосточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным предписания от 26.11.2010 N 1042-18-04/14-Д, незаконными действий

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания" (далее - ОАО "ДГК", общество) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, с учетом уточнения, о признании незаконными действий старшего инспектора межрегионального отдела по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта Дальневосточного управления Ростехнадзора (далее - Управление Ростехнадзора) при проведении плановой документарной проверки в период с 22.11.2010. по 26.11.2010, недействительным предписания об устранении нарушений от 26.11.2010 N 1042-18-04/14Д.

Решением суда первой инстанции от 03.06.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с судебным актом, Открытое акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания" обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в связи с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель ОАО "ДГК" поддержала в полном объеме доводы апелляционной жалобы, просила отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления Ростехнадзора в заседании суда апелляционной инстанции отклонила доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к отзыву, просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, в порядке положений статьи 268 АПК РФ, повторно рассматривает дело по имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, отзыва на нее и дополнений к отзыву, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что Дальневосточным управлением Ростехнадзора на основании распоряжения от 11.11.2010 N 1042 в период с 22.11.2010 по 26.11.2010 проведена плановая документарная проверка в отношении ОАО "Дальневосточная генерирующая компания" соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов: "Станция газораспределительная Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация ОАО "ДГК", "Участок магистрального газопровода Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК".

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 26.11.2010 N 1042-18-04/14-Д.

На основании акта вынесено предписание об устранении нарушений от 26.11.2010 N 1042-18-04/14-Д.

Не согласившись с названным предписанием, ОАО "ДГК" обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

Частью 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): а именно, в части проведения федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Основанием для проведения документарной проверки в отношении ОАО "ДГК" явилось распоряжение руководителя Дальневосточного управления Ростехнадзора от 11.11.2010 N 1042.

Распоряжение было направлено в адрес ОАО "ДГК" и получено последним 18.11.2010.

В соответствии с названным распоряжением указанная проверка проводилась с целью исполнения п. 2.3.61 плана проведения проверок Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на 2010 год.

Из распоряжения Ростехнадзора от 11.11.2010 N 1042 усматривается, что проведение проверки в отношении ОАО "ДГК" назначено для государственного контроля в области промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов магистрального трубопроводного транспорта.

Из названного распоряжения также усматривается, что правовым основанием для проведения проверки являлись: Федеральный закон РФ от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; Федеральный закон РФ от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Федеральный закон РФ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.07.2004 N 401.

Пунктом 8 распоряжения N 1042 предусмотрены следующие мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки:

- проверка ведения предприятием технической, технологической, эксплуатационной и оперативной документации;

- проверка организации и функционирования системы управления промышленной безопасностью, в том числе осуществление производственного контроля на всех уровнях;

- проверка выполнения плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, результатов проверок служб производственного контроля, устранения нарушений, выполнения предписаний Ростехнадзора;

- оценка степени готовности предприятия к ликвидации аварийных ситуаций (материально-техническая оснащенность аварийно-спасательных формирований, проведение тренировок и тревог на опасно производственных объектах);

- проверка наличия оригиналов документов, определенных предписаниями N 87-18-04/05-Ц от 19.02.2010, N 486-18-04/09-П от 25.06.2010.

Частью 4 статьи 1, частью 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2010 N 408-ФЗ) установлено, что до 1.07.2011 при организации и проведении проверок в области промышленной безопасности орган, уполномоченный на осуществление государственного контроля, правомочен проводить контроль и надзор в соответствии с требованиями и положениями законов и нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих область промышленной безопасности, определять основания, сроки, предмет проверок и иные вопросы.

В соответствии с пунктом 5 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является, в том числе истечение одного года со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Пунктами 44.7, 44.8 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных предусмотрено, что плановые проверки по программе комплексных и целевых вопросов поднадзорной организации проводятся в соответствии с комплексным планом работы Ростехнадзора на текущий год.

Основанием для определения частоты (периодичности), продолжительности, целей и задач проверок, проводимых Ростехнадзором, а также определения планируемой и фактической нагрузки на инспекторский состав являются отраслевые методики по организации надзора, разработанные Ростехнадзором. Проверки по программе комплексных вопросов проводятся не чаще одного раза в год.

Таким образом, в силу указанных нормативных правовых актов, периодичность проверок в отношении опасных производственных объектов определялась в спорный период Ростехнадзором в зависимости от состояния промышленной безопасности каждого конкретного объекта, но не чаще одного раза в год.

Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлено, что требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В соответствии с частью 1 статьи 9 названного Федерального закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе:

соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности;

организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

разрабатывать декларацию промышленной безопасности;

выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями;

осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии.

Судом установлено, что в ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности.

Из пунктов 1, 2 оспариваемого предписания усматривается, что не организован и не осуществляется производственный контроль на опасных производственных объектах "Станция газораспределительная Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК"; "Участок магистрального газопровода Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК". Отсутствует информация об осуществлении производственного контроля за 2009 и 2010.

В ходе проверки филиалом "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК" были представлены приказы об организации производственного контроля N 261 от 12.05.2009, N 163 от 23.03.2009, N 168 от 15.03.2010, N 473 от 16.08.2010, N 107а от 01.04.2010; справки об организации системы управления промышленной безопасностью за 2008 и 2009, отчет об организации системы управления промышленной безопасностью за 2010.

Из представленных документов следует, что приказом N 163 от 23.03.2009 были распределены полномочия по осуществлению координации и оперативному руководству по производственному контролю.

В то же время, названным приказом не определены задачи, функции, права и обязанности должностных лиц, ответственных за осуществление производственного контроля.

В пункте 6.2 указан перечень видов надзора, к которым относятся опасные производственные объекты. Надзор за объектами магистрального трубопроводного транспорта в указанном перечне отсутствует.

Следовательно, приказ N 163 от 23.03.2009 не имеет отношения к организации и осуществлению производственного контроля на проверяемых опасных производственных объектах магистрального трубопроводного транспорта.

Приказом N 107а от 01.04.2010 были назначены ответственные лица за: исправное состояние и безопасную эксплуатацию сосудов, работающих под давлением, трубопроводов газораспределительной станции; исправное состояние и безопасную эксплуатацию устройства КИПиА, СИ, технологических защит, сигнализации, средств автоматического регулирования, пожарной сигнализации; энергосбережение, техническое состояние электроосвещения; организацию и контроль выполнения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; контроль соблюдения правил техники безопасности и охраны труда при обслуживании магистрального трубопровода и проведению газоопасных работ.

Таким образом, указанный приказ также не имеет отношения к предъявленным требованиям относительно осуществления производственного контроля.

Из текста приказа N 473 от 16.08.2010 следует, что филиалом 13.08.2010 получено письмо от директора Николаевской ТЭЦ с указанием на невозможность осуществления производственного контроля на объектах магистрального газопровода и газораспределительной станции, в связи с отсутствием опыта эксплуатации у персонала таких объектов.

Приказом N 473 дано распоряжение на выполнение требований промышленной безопасности при эксплуатации магистрального трубопровода и ГРС.

Таким образом, исследованные судом первой инстанции документы подтверждают, что на 16.08.2010 назначены только ответственные лица за организацию и осуществление производственного контроля на проверяемых опасных производственных объектах. В то время, как проверяемые опасные объекты находятся в эксплуатации с 2008, а процедуры по осуществлению производственного контроля не определены.

Службами и ответственными лицами, осуществляющими контроль за соблюдением требований промышленной безопасности проводятся комплексные и целевые проверки состояния промышленной безопасности, анализ состояния, разрабатываются меры, направленные на улучшение состояния промышленной безопасности, контроль за соблюдением требований ПБ (Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263).

Документов, подтверждающих исполнение вышеуказанных мероприятий во время проверки и в материалы дела ОАО "ДГК" не представлено.

В пункте 3 оспариваемого предписания указано, что в видах аварийно-спасательных работ свидетельства об аттестации нештатного аварийно-спасательного формирования N 004641 рег. N 5-329 отсутствует раздел "Газоспасательные работы".

Согласно статьям 11, 12 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", готовность аварийно-спасательных служб и формирований проверяется, в том числе во время аттестации.

Таким образом, поскольку в свидетельстве об аттестации аварийно-спасательного формирования N 004641 рег.N 5-329 отсутствует раздел "Газоспасательные работы", следовательно, не может быть подтверждено владение вышеуказанными навыками. Данное аварийно-спасательное формирование не может привлекаться для выполнения соответствующих работ на вышеуказанных опасных производственных объектах магистрального трубопроводного транспорта, принадлежащих заявителю.

Пунктом 4 предписания установлено, что не проводились учебно-тренировочные занятия и учебные тревоги в 2009 и 2010 годы. Журналами противоаварийных и противопожарных тренировок на объектах газового хозяйства представленными в ходе проверки установлено, что учебно-тренировочные занятия проведены впервые во второй половине 2010 года, учебные тревоги не проводились.

Из пункта 5 оспариваемого предписания следует, что декларация промышленной безопасности не разработана вновь, в связи с изменением сведений, содержащихся в ней (изменение эксплуатируемой организации).

Декларация промышленной безопасности на вышеуказанные опасные производственные объекты разрабатывалась в составе проектной документации для эксплуатирующей организации ООО "РН-Сахалинморнефтегаз".

Из пунктов 5,6 заключения экспертизы промышленной безопасности (N 00-ДЭ-003496-032/ДПБ-07), выданной экспертной организацией ООО "Техноцентр" на вышеуказанную декларацию следует: "анализ представленных материалов позволяет сделать заключение о готовности коллективов УМНГ ОО "РН-Сахалинморнефтегаз" обеспечить надежную и безаварийную эксплуатацию декларируемых объектов".

Указанные объекты введены в эксплуатацию в октябре 2008, разрешение на пуск газа в систему выдавалось территориальным органом Ростехнадзора ОАО "Дальневосточная генерирующая компания", что является подтверждением того, что ООО "РН-Сахалинморнефтегаз" не эксплуатировало указанные опасные промышленные объекты.

Следовательно, до настоящего времени декларация промышленной безопасности не разработана вновь, ввиду изменения эксплуатирующей организации.

Пунктом 6 предписания установлено отсутствие документального подтверждения о наличии резервов финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварии.

Представленный в ходе проверки договор N 1063/ХГ от 31.08.2010 по выполнению работ по проведению восстановления оборудования при неплановых остановках, аварийно-восстановительных работах на объектах Хабаровская ТЭЦ-3, Комсомольская ТЭк-2, Амурская ТЭЦ, Николаевская ТЭЦ не распространяет своего действия на проверяемые опасные производственные объекты ("Станция газораспределительная Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК", "Участок магистрального газопровода Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК".

Пунктом 9 оспариваемого предписания установлено отсутствие документации, подтверждающей безопасность величины разрешенного рабочего давления при эксплуатации объекта магистрального трубопровода: результаты испытаний, дефектоскопии, обследований, обследований, эпюры давления и расчёты на прочность.

При проведении проверки ОАО "ДГК" был представлен Формуляр подтверждения разрешенного рабочего давления датированный 2010 г.. Однако газотранспортная система запущена в эксплуатацию в октябре 2008.

Согласно п.1.4.5 Правил технической эксплуатации магистральных газопроводов (ВРД 39-1.10-006-2000), вышеуказанный формуляр разрабатывается до пуска в эксплуатацию магистрального газопровода. Формуляр разрешенного рабочего давления от 2008 для проверки представлен не был.

В соответствии с требованиями п.3.8.13 Правил технической эксплуатации магистральных трубопроводов (ВРД 39-1.10-996-2000) не позднее первого года эксплуатации, необходимо выполнить работы по внутритрубному обследованию магистрального газопровода, а согласно п.3.1.5 ВРД 39-1.10-996-2000 Формуляр РРД разрабатывается на основании данных полученных в результате дефектоскопии (внутритрубное обследование).

Пунктом 10 предписания установлено отсутствие плана локализации аварийных ситуаций (ПЛАС) по обоим опасным производственным объектам, что влечет нарушение ст.10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", согласно которой предусмотрены требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте.

В силу требований п.2.8 ПБ 09-540-03 Общих правил взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.05.2003 N 29, планы локализации аварийных ситуаций разрабатываются для каждых взрывопожароопасных объектов.

В соответствии с п.1.2.5 ПБ 08-624-03 Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 N 56, план ликвидации аварий должен быть составлен на каждый взрывопожароопасный объект или его взрывопожароопасный участок. Требования п.1.8.2 ВРД 39-1.10-005-2000 Положения по технической эксплуатации газораспределительных станций магистральных газопроводов устанавливают обязательное наличие плана ликвидации аварий на газораспределительных станциях.

Как установлено судом, в ходе проверки обществом лицу, проводящему проверку, были представлены ксерокопии десяти страниц ПЛАС на участок магистрального газопровода. Оригинал для обозрения суда и копия плана локализации и ликвидации аварийных ситуаций был представлен в ходе рассмотрения дела. Кроме того, на странице 3 ПЛАС указано, что эксплуатацию, техническое и аварийное обслуживание, а также ремонт газопровода осуществляет ОАО "Хабаровсккрайгаз".

Пунктом 11 предписания указано на отсутствие документального подтверждения (акты, протоколы) предпусковых работ по газораспределительной станции.

Разделом 2.1. ВРД 39-1.10-005-2000 определены работы и процедуры, необходимые для выполнения до пуска в эксплуатацию ГРС. Пунктом 2.1.4 пуск ГРС запрещен при отсутствии (неисправности) средств пожаротушения. Проверкой объектов, проведенной в июне 2010 г.. установлено неисправное состояние автоматических средств сигнализации и пожаротушения на ГРС. В связи с чем, при проведении проверки были запрошены вышеуказанные документы, в том числе по пуско-наладочным работам по охранно-пожарной сигнализации и системам пожаротушения.

Разделом 3 Правил технической эксплуатации магистральных газопроводов (ВРД 39-1.10-006-2000) определены требования по обеспечению безопасной эксплуатации объектов линейной части магистральных газопроводов, включающих в себя комплекс мероприятий по техническому обслуживанию и ремонту оборудования, выстраивающихся в систему комплексного обслуживания.

Суд первой инстанции, оценив, в порядке положений статьи 71 АПК РФ, представленные в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку общество не проводит систематические мероприятия, направленные на поддержание технически- исправного состояния ГРС, следовательно, пунктом 12 предписания правомерно дано указание о проведении экспертизы промышленной безопасности ГРС (опасный производственный объект "Станция газораспределительная Николаевской ТЭЦ филиала "Хабаровская генерация" ОАО "ДГК").

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемое предписание законным, поскольку оно соответствуют законодательству в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов, следовательно, не нарушают права и законные интересы ОАО "ДГК" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отказав в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

Открытому акционерному обществу "Дальневосточная генерирующая компания" следует возвратить из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением от 27.06.2011 N В006282 государственную пошлину в сумме 1 000 рублей за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 03.06.2011 по делу N А73-1378/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Открытому акционерному обществу "Дальневосточная генерирующая компания" из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением от 27.06.2011 N В006282 государственную пошлину в сумме 1 000 рублей за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.Д. Пескова

Судьи

Е.В. Гричановская Е.А. Швец