Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 г. N 18АП-7660/11

г. Челябинск

23 августа 2011 г.

N 18АП-7660/2011 Дело N А07-6370/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Соловьевой В.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07 июня 2011 г.. по делу N А07-6370/2011 (судья Крылова И.Н.).

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные тепловые сети" - Филиппов Д.Н. (доверенность от 31.12.2010 N 119/1-12), Веревочкин Е.В.(доверенность от 01.06.2011 N 119/1-82);

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан - Гайсин Р.В. (доверенность от 11.02.2011 N 4).

Общество с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные тепловые сети" (далее - заявитель, ООО "БашРТС", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан, Управление) о признании недействительным предписания от 28.02.2011 N 03-03/13/ШВВ-1.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.06.2011 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным предписание Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан от 28.02.2011 N 03-03/13/ШВВ-1.

В апелляционной жалобе Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что согласно проекту нормативов предельно допустимых выбросов (далее - ПДВ) источниками выбросов являются дымовые трубы котельных. Одним из разделов проекта нормативов ПДВ является план - график контроля за соблюдением нормативов ПДВ на источниках выбросов, которыми являются дымовые трубы котельных. Заявитель осуществлял отбор проб за последней поверхностью нагрева котла, который не является источником выбросов. Следовательно, указанный отбор проб не может рассматриваться как проведение контроля за источниками выбросов, предусмотренными план - графиком.

Суд неправильно применил Правила организации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростанциях и в котельных, согласованные с Госкомэкологии 07.05.1998 (далее - Правила), так как они не являются нормативным правовым актом.

Управление Росприроднадзора по Республики Башкортостан не согласовывало проект нормативов ПДВ в 2007 г.. При этом ссылка в проекте ПДВ на Правила не означает одобрение компетентными органами применения указанных норм. Судом не сделан вывод о правильности (неправильности) осуществления контроля выбросов на источниках выбросов - дымовые трубы котельных.

Судом ошибочно принят план - график контроля как уже разработанные мероприятия по проведению контроля за источниками выбросов, предусмотренного проектом нормативов ПДВ.

До судебного заседания от ООО "БашРТС" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан в отношении ООО "БашРТС" проведена плановая выездная проверка по соблюдению природоохранного законодательства.

В ходе проверки установлено, что ООО "БашРТС" не соблюдаются требования охраны атмосферного воздуха, установленные федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, не соблюдаются условия, предусмотренные разрешением на выброс загрязняющих веществ в окружающую среду - не выполняется график контроля загрязнения атмосферы и соблюдения ПДВ на источниках выбросов, результаты контроля в полном объеме не представлены, не проводится контроль за источниками выбросов, предусмотренный ПДВ.

По результатам проверки составлен акт от 28.02.2011 N 13 (т.1, л.д. 38-48) и выдано предписание от 28.02.2011 N 03-03/13/ШВВ-1 (т.1, л.д. 37).

Согласно данному предписанию ООО "БашРТС" в срок до 15.04.2011 должно разработать мероприятия по проведению контроля за источниками выбросов, предусмотренного проектом ПДВ.

Не согласившись с данным предписанием, ООО "БашРТС" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении заявителем установленных законодательством требований по способу измерения при контроле нормативов ПДВ.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В качестве основания вынесения оспариваемого предписания Управление указывает статьи 34, 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и статью 30 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха (далее - Закон об охране атмосферного воздуха).

Статья 34 Закона об охране окружающей среды содержит общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

В части 1 данной статьи указывается, что размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (часть 2 статьи 34).

Статья 39 Закона об охране окружающей среды устанавливает требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов и содержит 5 частей.

В том числе в части 2 указанной статьи определена обязанность юридических и физических лиц, осуществляющих эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводить мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Согласно пункту 1 статьи 30 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух; осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; соблюдать правила эксплуатации сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; обеспечивать соблюдение режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух; выполнять предписания должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Оспариваемым ненормативным правовым актом Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан предписывает обществу разработать мероприятия по проведению контроля за источниками выбросов, предусмотренного проектом нормативов ПДВ.

Согласно Плану - графику контроля за соблюдением нормативов ПДВ/ВСВ на источниках выбросов БашРТС-Уфа (раздел 6 проекта нормативов ПДВ) в качестве источников указаны дымовые трубы (т. 2 л.д. 151-163). В разделе 6 проекта нормативов ПДВ указаны способы осуществления контроля за соблюдением нормативов ПДВ, а также руководящие документы (методики), в соответствии с которыми осуществляется данный контроль, в том числе РД 153-34.0-02.306-98 "Правила организации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростнациях и в котельных" (т.2 л.д. 150).

Указанный руководящий документ не является нормативным правовым актом, но его применение ООО "БашРТС" при проведении контроля за источниками выбросов не противоречит действующему законодательству. Обратное Управлением не доказано.

Кроме того, проект нормативов ПДВ (т.3 л.д.88) содержит раздел 5 "Мероприятия по регулированию выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях" (т.2 л.д.147-149) и раздел 8 "План природоохранных мероприятий" (т.2 л.д.165-166).

Как установлено судом и признано сторонами контроль выбросов проводится заявителем посредством измерений за последней поверхностью нагрева котла согласно Правилам организации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростнациях и в котельных.

В акте проверки от 28.02.2011 N 13, по результатам которой вынесено оспариваемое предписание, Управление делает вывод, что при осуществлении контроля указанным способом (измерения за последней поверхностью нагрева котла) контроль за самим источником выбросов (дымовой трубой), предусмотренный проектом нормативов ПДВ, не ведется. В связи с указанным Управлением сделан вывод о несоблюдении ООО "БашРТС" требований охраны окружающей среды (т.1 л.д. 40 оборот).

Между тем ни в указанном акте проверки, ни в оспариваемом предписании не указан нормативный правовой документ, которым установлен определенный обязательный способ контроля за источником выбросов, не осуществляемый обществом. Также не указано, какое требование охраны окружающей среды нарушено обществом.

В устных пояснениях, в апелляционной жалобе представитель Управления указывает, что в качестве предписанных мероприятий по проведению контроля обществу необходимо оборудовать точки отбора проб, обучить персонал на допуск к высотным работам и т.п. При этом нормативное правовое обоснование данных требований также не указано. Из содержания предписания не понятно, какие мероприятия по контролю следует разработать обществу и в соответствии с каким нормативным правовым актом.

Предписание государственного органа об устранении выявленных в результате проведенной проверки нарушений природоохранного законодательства должно отвечать принципам правовой определенности и исполнимости, а также быть обоснованным.

В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт государственного органа недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности.

Оспариваемое предписание Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан не содержит нормативного правового обоснования. Указание в предписании на статьи 34, 39 Закона об охране окружающей среды и статью 30 Закона об охране атмосферного воздуха нельзя признать нормативным обоснованием, так как указанные статьи не содержат тех конкретных требований, которые предписываются заявителю.

Отсутствие конкретных требований в предписании влечет за собой его неисполнимость или ненадлежащую исполнимость, за что предусмотрена административная ответственность общества или его должностных лиц по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем указано в самом предписании.

Таким образом, оспариваемое предписание затрагивает права и законные интересы заявителя, так как возлагает на него дополнительные обязанности по разработке мероприятий, а его неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет применения мер административной ответственности.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии закону оспариваемого предписания и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом указанного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, антимонопольным органом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07 июня 2011 г.. по делу N А07-6370/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов О.Б. Тимохин