Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2011 г. N 16АП-2040/11

г. Ессентуки

Дело N А63-2108/2011

30 августа 2011 г.

Вх. N 16АП-2040/2011(1)

23 августа 2011 года объявлена резолютивная часть постановления.

30 августа 2011 года постановление изготовлено в полном объеме.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А. судей: Цигельникова И.А., Мельникова И.М., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Зубаловым К.Д. рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10 июля 2011 года по делу N А63-2108/2011 по заявлению общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" города Ставрополя к Управлению по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя о признании недействительными распоряжения от 17.01.2011 N 38 и акта проверки от 17.01.2011 г. N 1 (судья Быкодорова Л.В.),

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" Атрощенко С.В. по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" города Ставрополя (далее - заявитель, общество, ООО УК "ЖЭУ-15") обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными распоряжения от 17.01.2011 N 38 и акта проверки от 17.01.2011 г. N 1.

Представитель заявителя в судебном заседании поддерживает требования полностью по основаниям, указанным в заявлении в арбитражный суд (л.д. 4-7), пояснив, что управление на основании распоряжения от 17.01.2011 N 38 уполномочило своих сотрудников осуществить проверку общества согласно нормативным правовым актам РФ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. По утверждению представителя общества, для проведения проверки работники управления допущены не были.

26 января 2011 г. в адрес общества поступил акт от 17.01.2011 N 1 проверки деятельности ООО УК "ЖЭУ-15" по выполнению возложенных задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности.

Указанные выше акты, по мнению представителя заявителя, нарушают законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и вынесены с нарушением требований действующего законодательства.

Решением суда от 10.06.2011 производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 17.01.2011 г.. N 1, вынесенного управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя - прекращено. В остальной части заявленных требований о признании недействительным распоряжения на проведение проверки от 17.01.2011 в отношении общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок -15" (ОГРН 1062635102903), г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 18 - отказано.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, акт не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен.

Кроме того, суд указал, что материалами дела не доказано нарушение оспоренным распоряжением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Не согласившись с таким решением суда, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

По мнению заявителя, судом первой инстанции не дана надлежащая оценка представленным в дело доказательствам, неправильно применены нормы материального и процессуального права, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам и материалам дела.

От заинтересованного лица отзыв на жалобу, подписанный надлежащим образом, не поступил.

В судебном заседании 23.08.2011 представитель общества поддержал апелляционную жалобу, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить по доводам, изложенным в жалобе.

Представитель заинтересованного лица о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, о чем в деле имеются соответствующие уведомления, в суд полномочных представителей не направил, ходатайствовал о рассмотрении жалобы в его отсутствие, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя заинтересованного лица в соответствии со ст. 156 АПК РФ.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, исследовав материалы дела, выслушав представителя общества, установил следующее.

Как следует из материалов дела, Управление своим распоряжением на проведение проверки в области ГО, защиты населения от ЧС на предприятиях, учреждениях и организациях города Ставрополя от 17.01.2011 N 38 (л.д.49) уполномочило своих сотрудников Джанаева М.Я. - заместителя руководителя управления, Лялина В.О. - руководителя отдела по работе в районах города Ставрополя, Гусака Д.М. - руководителя отдела обеспечения первичных мер пожарной безопасности; Лободина Н.Н. - ведущего специалиста курсов ГО города Ставрополя в период с 17.01.2011 по 17.01.2011 года осуществить проверку деятельности ООО УК "ЖЭУ-15" на предмет выполнения возложенных задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности.

Проверка проводилась в соответствии с планом основных мероприятий города Ставрополя в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2011 год (л.д. 50-70), утвержденным в установленном порядке главой города Ставрополя и согласованным начальником Главного управления МЧС по Ставропольскому краю, а также на основании Постановления главы города Ставрополя от 27.07.2007 N 2153 "Об утверждении Положения о контроле в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории города Ставрополя".

В соответствии с п. 1.1 Положения об Управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя, утвержденного постановлением главы города Ставрополя от 21.11.2005 N 4746 (л.д.71) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя", с учетом изменений, управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя (далее - Управление) является отраслевым (функциональным) органом администрации города Ставрополя, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах ( л.д.78).

Согласно п. 1.2 названного Положения управление является постоянно действующим органом управления городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (л.д.78).

В своей деятельности управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ставропольского края, Уставом города Ставрополя, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления города Ставрополя, а также настоящим Положением (л.д.78).

Положением о контроле (п.п. 1.1, 1.2) на Управление возложена обязанность контроля в области ГО и ЧС и только в целях проверки полноты выполнения мероприятий по гражданской обороне, по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, готовности сил и средств к действиям при их возникновении.

Согласно пункту 1.3 Положения о контроле управление в пределах своих полномочий: организует и осуществляет контроль за выполнением организациями и гражданами установленных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предупреждению чрезвычайных ситуаций на объектах производственного и социального назначения, а также за готовностью сил и средств, выполнением должностными лицами обязанностей по гражданской обороне, защите от чрезвычайных ситуаций; организует и осуществляет проведение проверок и оценку состояния гражданской обороны, мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - ГО и ЧС) в организациях, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности на территории города Ставрополя в соответствии с установленным порядком. Проверки проводятся Управлением как самостоятельно, так и с привлечением (по согласованию) заинтересованных федеральных, краевых, городских органов исполнительной власти и организаций; информирует главу города Ставрополя, председателя комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности города Ставрополя (далее - КЧС), заместителей главы администрации города Ставрополя о принятых мерах в области ГО и ЧС, готовности организаций города Ставрополя (должностных лиц, сил и средств), к действиям по выполнению мероприятий гражданской обороны, защиты населения и территорий города Ставрополя от чрезвычайных ситуаций; осуществляет (в пределах своих полномочий) взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Ставропольского края в области ГО и ЧС; проводит анализ выполнения требований нормативных правовых актов Российской Федерации, Ставропольского края, города Ставрополя организациями в области ГО и ЧС; разрабатывает предложения по проведению мероприятий, направленных на совершенствование профилактической и контрольной деятельности в области ГО и ЧС; рассматривает в установленном порядке обращения организаций, граждан по выполнению мероприятий по вопросам ГО и ЧС.

Проверка была проведена 17.01.2011, представитель общества принимал в проверке участие, оказывал содействие уполномоченным сотрудникам управления.

В соответствии с п. 1.8. Положения о контроле по итогам проверки комиссией был составлен обжалуемый заявителем акт проверки деятельности ООО УК "ЖЭУ-15" по выполнению возложенных задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности от 17.01.2011 N 1 заявитель от подписи отказался, что отражено в акте проверки (л.д.41 -43).

Согласно пункту 1.8 Положения о контроле при необходимости акт (результаты проверки) направляется в органы, уполномоченные на осуществление государственного надзора по вопросам ГО и ЧС для принятия решения.

По утверждению представителя административного органа, управление не осуществляет ни государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, ни государственный пожарный надзор.

Обжалуемый акт проверки, (сам по себе), как следует из его резолютивной части, носит рекомендательный характер.

Как правильно установлено судом первой инстанции, обжалуемые акты не содержат выводов о применении мер принуждения, властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливают, не изменяют и не отменяют какие-либо права и обязанности организации заявителя, в том числе обязанности, за неисполнение которых предусмотрена ответственность или иные негативные последствия, а носят информационный (распоряжение, выводы в акте) и рекомендательный (акт) характер, и сами по себе не нарушают законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагают на него каких-либо обязанностей и не создают иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких условиях, учитывая, что в данном случае дело об оспаривании распоряжения и акта проверки не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, заинтересованное лицо считает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке вопроса о законности оспоренного по настоящему делу распоряжения о проведении проверки подлежат выяснению полномочия вынесшего это распоряжение органа и наличие оснований для вынесения такого распоряжения.

Наличие у общества обязанности соблюдать требования пожарной безопасности при осуществлении предпринимательской деятельности и полномочия заинтересованного лица по проведению проверок соблюдения требований пожарной безопасности установлены Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Правилами пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01 -03), утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003, Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517, а также утвержденным 30.03.2006 Положением о Государственном учреждении "Специальное управление федеральной противопожарной службы N 1 Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".

Таким образом, материалами дела не доказано нарушение оспоренным распоряжением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии установленной законом совокупности обстоятельств, являющейся в силу закона необходимым условием для удовлетворения требований общества.

Применительно к подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 05.11.2002 г. N 319-О, от 20.11.2003 г. N 449-О, от 04.12.2003 г. N 418-О, от 20.10.2005 г. N 442-О и 518-О и в ряде других своих определений указал, что граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть такие требования, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие -либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности. При этом Конституционный суд Российской Федерации указал, что при рассмотрении подобных дел арбитражные суды обязаны выяснить, затрагивают ли оспариваемые акт решение, действие (бездействие) права граждан (организаций, иных лиц), соответствуют ли они законам и иным актам отраслевого законодательства.

По смыслу ч. 1 ст. 198 гл. 24 АПК РФ к решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть обжалованы в арбитражный суд относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое облечено или не облечено в форму решения, повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям и решениям, в частности, относятся выраженные в устной или письменной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Как следует из материалов дела, обществом оспариваются результаты проверки, проведенной должностными лицами управления по делам ГО и ЧС администрации города Ставрополя.

Результаты проверки отражают существовавшие на момент ее проведения фактические обстоятельства и могут быть использованы в дальнейшем как доказательство по делу об административном правонарушении.

Однако сами по себе результаты проверки не порождают для общества каких-либо правовых, в том числе негативных последствий, а также не создают препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Фактически, оспаривая результаты проверки, заявитель имеет целью признать незаконными доказательства, которые могут быть использованы или уже использованы при производстве по делу об административном правонарушении. Однако данные доказательства по делу об административном правонарушении не имеют заранее установленной силы и оцениваются административным органом, а также судом наряду с иными доказательствами по делу.

В силу изложенного производство по делу в части признания недействительным акта проверки подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, акт не является ненормативным правовым актом, поскольку не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен.

Результаты проверки, оформленные актом проверки, сами по себе не содержат отдельных предписаний, распоряжений, влекущих какие-либо обязанности заявителя или создающих препятствия для его деятельности.

При вышеуказанных обстоятельствах, суд первой инстанции принял правильное решение, прекратив производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 17.01.2011 г.. N 1, вынесенного управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя, и отказав в остальной части заявленных требований о признании недействительным распоряжения на проведение проверки от 17.01.2011 в отношении общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок -15" (ОГРН 1062635102903), г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 18.

Проверив правильность принятого по делу решения суда, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам и материалам дела, судом дана надлежащая оценка представленным доказательствам, в связи с чем решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10 июля 2011 года по делу N А63-2108/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

И.А. Цигельников И.М. Мельников