Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2011 г. N 13АП-11780/11

г. Санкт-Петербург

06 сентября 2011 г.

Дело N А56-59919/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 01 сентября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 сентября 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Михайлюк Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-11780/2011, 13АП-11781/2011) Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по строительству, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18 мая 2011 года по делу N А56-59919/2010 (судья Ульянова М.Н.), принятое

по заявлению Комитета по строительству, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лица: ООО "Новые инвестиционные технологии", Правительство Санкт-Петербурга, ООО "Невзоров от Эколь", ООО "Мирбери"

Об оспаривании решения и предписания

при участии:

от заявителя: Комитета по строительству - Николаева М.Н., доверенность N 16-13460/10-исх от 28.12.2010;

- Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" - Ким А.Е., доверенность N 01/03 от 30.12.2010.

от ответчика: - не явился, извещен.

от 3-их лиц: ООО "Новые инвестиционные технологии" - Горленко Е.В., доверенность от 01.07.2010,

- Правительство Санкт-Петербурга - Николаева М.Н., доверенность N 07-125/07 от 11.01.2011,

- ООО "Невзоров от Эколь" - не явился, извещен.

- ООО "Мирбери" - не явился, извещен.

установил:

Комитет по строительству Санкт-Петербурга (190000Санкт-Петербург, наб.р. Мойки, д.76, ОГРН 1027810279397, далее - комитет) и Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (190000 Санкт-Петербург, пер.Пирогова, д.5/76, ОГРН 1027810269827, далее - учреждение, Управление инвестиций) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (191186 Санкт-Петербург, Невский пр., д.7-9, далее - управление, УФАС) о признании незаконными и отмене решения и предписания УФАС по делу N К03-48/10 от 07.07.2010.

Определением суда от 17.01.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Санкт-Петербурга (191060 Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809257178, далее - правительство) и общества с ограниченной ответственностью "Невзоров От Эколь" (далее - ООО "Невзоров От Эколь"), "Новые технологии" (далее - ООО "Новые инвестиционные технологии"), "Мирбери" (далее - ООО "Мирбери").

Решением суда от 18.05.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Правительство Санкт-Петербурга и Комитет по строительству Санкт-Петербурга, а также СПб ГУ "Управление инвестиций" заявили и поддержали в судебном заседании апелляционные жалобы, в которых просили решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Податели жалоб указывают на недоказанность антимонопольным органом обстоятельств, имеющих значение для дела; неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права; выданное Управлению инвестиций предписание неисполнимо.

В отзыве на жалобы ООО "Новые инвестиционные технологии" просит оставить их без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность принятого по делу решения.

УФАС, ООО "Невзоров От Эколь", ООО "Мирбери", надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, своих представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судом, решением УФАС от 21.07.2010 по делу N К03-48/10, возбужденному по заявлению ООО "Новые инвестиционные технологии", действия правительства, комитета и Управления инвестиций по предоставлению без проведения торгов земельного участка по адресу: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (Севернее пересечения с Заречной дорогой) для проведения изыскательских работ в целях определения возможности проектирования и строительства оздоровительного центра путем принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2010 N 1271 признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

На основании пункта 2 названного решения выдано предписание о прекращении нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем отмены в срок до 01.10.2010 постановления Правительства от 11.11.2009 N 1271 "О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой)".

Кроме того, Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по строительству и Управлению инвестиций предписано в срок до 01.12.2010 провести конкурс на право заключения договора на разработку документации для проведения торгов по предоставлению вышеназванного земельного участка для строительства и реконструкции; в срок до 01.01.2012 провести торги на право заключения договора аренды земельного участка для строительства и реконструкции.

Решение и предписание антимонопольного органа обжаловано заявителями в судебном порядке.

В СПб ГУ "Управление инвестиций" 17.08.2007 поступило заявление ООО "Новые инвестиционные технологии" о предоставлении упомянутого земельного участка для строительства медицинского комплекса.

Заявление от ООО "Невзоров От Эколь" на предоставление того же земельного участка для строительства досугово-развлекательного и учебно-методического центра конной школы с гостиницей поступило в СПб ГУ "Управление инвестиций" 05.10.2007.

Правительством Санкт-Петербурга принято постановление от 01.04.2008 N 345 "О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, город Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дор.), которым разрешено ООО "Невзоров От Эколь" проведение изыскательских работ на земельном участке площадью 57 984 кв.м с кадастровым номером 78:38:11405:16, расположенном по указанному адресу, в целях определения возможности проектирования и строительства учебно-методического центра.

Постановление от 01.04.2008 N 345 оспаривалось ООО "Новые инвестиционные технологии" в арбитражном суде в рамках дела N А56-19474/2008. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований, указав, что обязанность проведения торгов в данном случае не предусмотрена Земельным кодексом Российской Федерации, Положением о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1592 (далее - Положение) и Законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (далее - Закон СПБ N 282-43).

Определением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.09.2009 N ВАС-10996/09 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.10.2008, постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2009 и постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.06.2009 по делу N А56-19474/2008.

Вопрос о соблюдении антимонопольного законодательства при принятии Правительством Санкт-Петербурга постановления N 345 от 01.04.2008 рассматривался УФАС в рамках дела N К03-348/08, возбужденного по заявлению ООО "Новые инвестиционные технологии", решение УФАС по делу N К03-348/08 обжаловалось в арбитражном суде (дело N А56-23485/2009). Вступившим в законную силу постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2009 по делу N А56-23485/2009 решение и предписание УФАС по делу N К03-348/08 признаны правомерными.

20.04.2009 ООО "Невзоров От Эколь" поступило повторное заявление о предоставлении земельного участка по указанному выше адресу для строительства оздоровительного центра.

05.06.2009 в Управление инвестиций обратилось ООО "Мирбери" с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства лечебно-оздоровительного и реабилитационного комплекса.

16.06.2009 Управление инвестиций подготовило Сводное заключение о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с разрешенными видами использования (т.1 л.д.176-177). В Сводном заключении обращено внимание, что после утверждения в установленном порядке проекта планировки и проекта межевания территории предоставление испрашиваемого объекта недвижимости возможно посредством проведения процедуры торгов.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2009 N 1271 ООО "Невзоров От Эколь" предоставлено разрешение на проведение изыскательских работ на земельном участке кадастровый номер 78:38:11405:17, расположенном по адресу: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой) в целях определения возможности проектирования и строительства оздоровительного центра. Пунктом 3 названного постановления признано утратившим силу постановление Правительства Санкт-Петербурга от 01.04.2008 N 345.

По делу о нарушении антимонопольного законодательства N К03-48/10 УФАС пришло к выводу о том, что общества "новые инвестиционные технологии", "Мирбери" и "Невзоров От Эколь", подавшие инвестиционные предложения на один и тот же земельный участок, находятся в конкурентных отношениях на рынке инвестиционно-строительных услуг при прохождении процедуры в целях получения права аренды этого участка под строительство. По мнению антимонопольного органа, на стадии получения земельного участка под строительство конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на рынок - в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка с целью выполнения изыскательских работ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий субъекта права по приведенной норме необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как фактора, значимого определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ определяет, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Как указано в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо одновременное наличие двух условий: антимонопольным органом должно быть доказано, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и государственным органом не может быть указана конкретная норма закона, в силу которой соответствующие акты, действия (бездействия) могут быть признаны допустимыми.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 10 ЗК РФ установлено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, осуществляют субъекты Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 22 ЗК РФ земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации.

Как указано в пункте 7 статьи 22 ЗК РФ земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования, в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка

Вопросы, связанные с выполнением изыскательских работ, урегулированы статьей 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения:

материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории;

материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

материалов, необходимых для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.

Таким образом, результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

Вследствие специфики названной деятельности, предоставление земельного участка для инженерных изысканий не связано с изъятием такого участка из владения других лиц и не влечет обязательную последующую передачу участка для целей строительства.

Поскольку законодатель разделяет понятия "договор аренды земельного участка с целью проведения изыскательских работ" и "договор аренды земельного участка с целью проектирования и строительства" (статьи 22, 30 ЗК РФ, статьи 1, 47, 52 ГСК РФ), суд апелляционной инстанции приходит выводу о том, что предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ не может повлиять на возможные конкурентные отношения на рынке инвестиционно-строительных услуг.

Таким образом, ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни какие-либо иные нормативные правовые акты (в том числе Закон Санкт-Петербурга N 282-43 от 17.06.2004 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга для строительства и реконструкции", постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1592 "Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции"), не устанавливают обязанность государственных органов проводить торги на право заключения договоров аренды земельных участков для проведения изыскательских работ при наличии нескольких заявок.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Президиума ВАС РФ от 24.09.2009 N ВАС-10996/09, в котором поддержаны выводы суда первой инстанции о том, что договор аренды земельного участка для осуществления изыскательских работ не предоставляет арендатору впоследствии преимущественное право на получение этого земельного участка под строительство объекта недвижимости.

Наличие такого договора по смыслу действующего земельного законодательства не исключает необходимости проведения органами публичной власти торгов с целью определения лица, которому соответствующий земельный участок будет предоставлен для строительства.

В рассматриваемом случае, как уже отмечалось выше, в Сводном заключении особо указано, что после утверждения в установленном порядке проекта планировки и проекта межевания территории предоставление испрашиваемого объекта недвижимости возможно посредством проведения процедуры торгов.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что предоставление спорного земельного участка для проведения изыскательских работ без проведения конкурса при наличии нескольких инвестиционных предложений само по себе не могло повлиять на конкурентные отношения на рынке инвестиционно-строительных услуг.

Также из материалов дела видно, что 24.06.2010 (до вынесения УФАС предписания 21.07.2010) на совещании по вопросу согласования проектов постановлений, подготовленных для рассмотрения на заседании Правительства Санкт-Петербурга под председательством вице-губернатора Санкт-Петербурга (протокол совещания N 298) принято решение согласовать проект постановления Правительства Санкт-Петербурга "О признании утратившим силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2009 N 1271 "О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дор.), ООО "Невзоров От Эколь".

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 11.11.2009 N 1271 утратило силу на основании постановления Правительства от 27.07.2010 N 960.

Распоряжением Комитета по строительству Санкт-Петербурга от 22.09.2010 N 243 утвержден перечень земельных участков для проведения конкурса на право заключения договора на разработку документации, в который вошел спорный земельный участок (т.1 л.д.57-58).

Представитель ООО "Новые инвестиционные технологии" в судебном заседании пояснил, что общество участвовало в конкурсе на разработку документации и признано его победителем. В настоящее время подготовлен проект постановления о проведении конкурса на право заключения договора аренды земельного участка для строительства и реконструкции.

Представитель комитета пояснил, что предписание не содержит описания действий, адресованных каждому из указанных в нем лиц.

Апелляционная коллегия согласна с указанным доводом, считает, что обжалуемое предписание Управления противоречит пункту 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, а также пункту 3.44 Административного регламента.

Напротив, из предписания Санкт-Петербургского УФАС следует, что каждый из указанных в нем лиц должен самостоятельно определить какие из действий в рамках своей компетенции ему необходимо совершить, что свидетельствует о несоблюдении принципа конкретности и исполнимости предписания.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

Постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18 мая 2011 года по делу N А56-59919/2010 отменить.

Признать недействительными ненормативные акты Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (191186 Санкт-Петербург, Невский пр., д.7-9) от 07.07.2010: решение по делу N К03-48/10 и предписание по делу N К03-48/10, вынесенные в отношении Правительства Санкт-Петербурга (191060 Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809257178), Комитета по строительству Санкт-Петербурга (190000 Санкт-Петербург, наб.р.Мойки, д.76, ОГРН 1027810279397), Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" (190000 Санкт-Петербург, пер.Пирогова, д.5/76, ОГРН 1027810269827).

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в пользу Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Возвратить Санкт-Петербургскому государственному учреждению "Управление инвестиций" излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1 000 рублей.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова