Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 сентября 2011 г. N 17АП-8148/11

г. Пермь

08 сентября 2011 г.

Дело N А60-9364/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 сентября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Сафоновой С. Н.,

судей Васевой Е.Е., Борзенковой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания Новожиловой Е.Л.

при участии:

от заявителя ООО Медицинского страхования "Мегус-АМТ" (ОГРН 1046602662908): представитель Пестова Е.Н. по доверенности 11.01.2011,

от заинтересованного лица Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области (ОГРН 1026602332052): представителя Семенов К.Ю. по доверенности от 22.12.2010 N 68,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 июня 2011 года

по делу N А60-9364/2011,

принятое судьей Кравцовой Е.А.

по заявлению ООО Медицинского страхования "Мегус-АМТ" (ОГРН 1046602662908)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области (ОГРН 1026602332052)

о признании недействительным решения,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Медицинского страхования "Мегус-АМТ" (далее - заявитель, страхователь) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, ТФОМС) о наложении на заявителя штрафа в размере 1 277 481,75 руб. с удержанием сумм штрафа из средств страховщика на ведение дела.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30 июня 2011 года заявленные требования удовлетворены: признано незаконным решение ТФОМС о взыскании с заявителя штрафа в сумме 1 277 481 руб. 75 коп. с удержанием его из средств страховщика на ведение дела, выраженное в акте проверки от 17.12.2010 и в письме от 07.02.2011 N 21-06/82. В порядке распределения судебных расходов с ТФОМС в пользу заявителя взысканы 4000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ТФОМС (заинтересованное лицо) обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что право на удержание штрафа следует из положений ст. 401 ГК РФ, договора о финансировании ОМС, Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Также настаивает, что выявленные в ходе проверки нарушения материалами дела подтверждены.

Заявитель направил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против изложенных в ней доводов, ссылаясь на законность и обоснованность принятого судом решения.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал, на отмене судебного акта настаивал.

Представитель заявителя возражал против апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в письменном отзыве. В апелляционном суде уточнил, что предметом спора является предписание от 29.12.2010 и письмо от 07.02.2011.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, ТФОМС на основании приказа от 30.11.2010 N 310 в период с 14.12.2010 по 17.12.2010 в отношении страхователя проведена контрольная проверка целевого и рационального использования средств ОМС.

По результатам проверки ТФОМС выявлено систематическое нарушение заявителем Территориальных правил обязательного медицинского страхования граждан РФ, проживающих на территории Свердловской области, а именно имеются факты отсутствия договоров со страхователями; не ведется работа по выявлению ликвидированных предприятий; не ведется работа со страхователями по предоставлению списков убытия; имеются случае, когда страховой полис обязательного медицинского страхования выдается не в соответствии с законодательством РФ.

Факт нарушения Территориальных правил обязательного медицинского страхования граждан РФ явился основанием для применения к заявителю меры ответственности в виде штрафа в общей сумме 1 277 481,75 руб.

Данные обстоятельства отражены в акте от 17.12.2010 (л.д. 12-18).

На основании выявленных нарушений, заявителю выдано предписание: в срок до 31.01.2011 направить в адрес исполнительной дирекции ТФОМС информацию о мерах, принятых по устранению выявленных в ходе проверки нарушений, указанных в акте; штраф в размере 1 277 481,75 предложено перечислить на расчетный счет ТФОМС (л.д.35).

В связи с неисполнением предписания в части уплаты штрафа письмом от 07.02.2011 N 21-06/82 ТФОМС уведомил заявителя том, что штраф в размере 1 277 481,75 руб. будет удерживаться Фондом самостоятельно из ежемесячно направляемой СМО суммы средств на ведение дела (л.д. 167).

Основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с вышеназванными требованиями явилась позиция, что выявленные нарушения не связаны с виновными действиями заявителя, размер штрафа является несоразмерным правонарушению, решение о взыскании штрафа во внесудебном порядке, выраженное в акте, предписании и письме от 07.02.2011 N 21-06/82, не основано на нормах права.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что выводы ТФОМС о допущенных нарушениях являются недостаточно обоснованными, так как не имеют ссылок на нормативные акты, которые нарушил заявителя, приведенное в акте описание правонарушения суд признал недостаточным.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу п. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие -либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о территориальном фонде обязательного медицинского страхования по Свердловской области, утвержденном Постановлением Правительства Свердловской области от 19.04.2011 N 431- ПП, ТФОМС является некоммерческой организацией, созданной Свердловской областью для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территории Свердловской области.

При этом в силу вышеуказанного Положения и норм Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (действовавших в момент принятия оспариваемого решения) в полномочия ТФОМС включено и осуществление контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями путем проведения ревизий и проверок.

Таким образом, ТФОМС в отношении заявителя как организации медицинского страхования обладает властными полномочиями, основанными на отношениях субординации, т.е. административных правоотношениях.

Заявитель на основании лицензии, выданной Федеральной службой страхового надзора С N 1734 66 от 31.08.2006, обязательное медицинское страхование на территории Свердловской областей.

Взаимоотношения между Фондом и страховыми медицинскими организациями (далее - СМО), осуществляющими обязательное медицинское страхование (далее ОМС), регулируются Типовыми правилами ОМС, утвержденными ФФОМС 03.10.2003 N 3856/30-3/и (зарегистрированы в Минюсте РФ от 24.12.2003 N 5359 (далее - Типовые правила), Правилами ОМС, утвержденными Приказом Минздравсоцразвития от 28.02.2011 N 158н, Территориальными правилами ОМС граждан Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, утвержденными Постановлением Правительства Свердловской области от 29.07.2005 N585-ПП (далее - Территориальные правила), иными нормативными актами, а также условиями договоров, заключенными со страховыми медицинскими организациями.

Финансирование деятельности страховщика по обязательному медицинскому страхованию осуществляется на основании договора о финансировании от 02.02.2009 N 6, заключенного с ТФОМС (л.д.106-108).

В соответствии с п.1 указанного договора заинтересованное лицо приняло на себя обязательства по финансированию деятельности заявителя в объеме зачисленных финансовых средств по заключенным им договорам страхования обязательного медицинского страхования граждан.

В соответствии с п.8 договора о финансировании заявитель обязан осуществлять страхование граждан с соблюдением действующего законодательства, Территориальных правил и других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

На основании Положения о территориальном фонде ОМС, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1, Фонд осуществляет контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на ОМС, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых поверок.

Проверки проводятся Фондом на основании Методических рекомендаций по проведению территориальными фондами ОМС контрольных проверок деятельности СМО, осуществляющих ОМС, утвержденных ФФОМС 17.06.1997 N 2469/11.

Проверки осуществляются в соответствии с планом работы контрольно-ревизионного отдела, утвержденного руководителем территориального фонда ОМС, либо во внеплановом порядке на основании приказа исполнительного директора территориального фонда ОМС. В ходе проверки проводится анализ учетно-отчетной документации, анализируются материалы предыдущих проверок, проверяются оформление и выполнение договоров ОМС, в частности ведение регистрации договоров, наличие договоров ОМС со страхователями, наличие и ведение реестра застрахованных, соответствие его реестру, переданному в региональный регистр застрахованных, соответствие общего количества застрахованных граждан количеству выданных полисов и реестру учета страховых медицинских полисов, ведение учета страховых полисов в соответствии с установленным порядком учета бланков строгой отчетности. Также в ходе проверки осуществляется проверка соответствия финансирования СМО территориальным фондом заключенному договору, в том числе утвержденным дифференцированным подушевым нормативам финансирования ОМС и численности застрахованных, срокам договора о финансировании ОМС. По результатам проверки составляется Акт, в котором отражаются результаты и отмечается устранение замечаний предыдущей проверки.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки ТФОМС выявлены, в том числе, факты отсутствия договоров со страхователями (35 798 случаев); что заявителем не ведется работа по выявлению ликвидированных предприятий (при наличии соответствующих данных от ТФОМС); не ведется работа со страхователями по предоставлению списков убытия; имеются случае, когда страховой полис обязательного медицинского страхования выдается не в соответствии с законодательством РФ (выявлено 2 случая по выдаче полиса без документов о виде на жительства, а также не устранение выявленных нарушений при предыдущих проверках). За приведенные нарушения к заявителю применен штраф в размере 1 277 481,75 руб. Обстоятельства нарушения подробно приведены в акте проверки.

В соответствии со ст. 4 Закона от 28.01.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования.

Согласно п.8-2 Территориальных правил взаимоотношения страхователя и СМО при ОМС осуществляется на основании договора, таким образом, отсутствие Типовых договоров со страхователями является нарушением Территориальных правил.

Согласно ст. 12 Закона от 28.06.1991 N 1499-1 Фонд ведет базы данных и иные информационные ресурсы в сфере ОМС. Для актуализации данных в Регистре Фондом в адрес СМО регулярно направляются сведения о ликвидированных страхователях.

Из материалов дела следует, что в адрес страховщика Фондом направлены письма от 1от 12.03.2010 N 32-10/1197, от 09.11.2010 N 21-10/407, от 06.12.2010 N 21-16/460, в которых сообщались списки страхователей, чьи регистрационные номера ликвидированы по данным налоговых органов, в связи с прекращением деятельности, между тем заявителем не были предприняты меры по исключению данных страхователей из базы данных Фонда.

Продолжение взаимоотношений с ликвидированными страхователями является нарушением пункта 8-2 Территориальных правил и необоснованным получением заявителем от Фонда финансирования в сумме 201 091,10 руб., в том числе на ведение дела 5 027,28 руб.

В соответствии с пунктом 13 Типового договора - договор ОМС прекращается в случае ликвидации страхователя.

Пунктом 15 Типового договора предусмотрено, что при утрате страхователем или страховщиком в период действия договора ООМС прав юридического лица вследствие реорганизации права и обязанности по настоящему договору переходят к соответствующим правопреемникам.

На основании пункта 19 Типового договора действие страховых полисов, выданных в соответствии с настоящим договором, прекращается либо одновременно с прекращением действия договора, либо при увольнении застрахованного лица с места работы, либо в случае его смерти.

Согласно п. 9-1 Территориальных правил заявитель обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с вступлением в силу с 01.01.2010 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд ОМС и территориальные фонды ОМС" (пункт 15 часть 1 статья 9) не подлежат обложению страховыми взносами суммы выплат и иных вознаграждений по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам, в том числе по договорам авторского заказа в пользу иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Российской Федерации.

С учетом изложенного, данная категория граждан не подлежит страхованию по ОМС.

Документальным подтверждением постоянного проживания иностранного лица на территории Российской Федерации является вид на жительство, выданный органом внутренних дел (ст. 3 Федерального закона от 01.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"

Отраженные в акте нарушения заявителем не оспариваются, как и не оспаривается обязанность соблюдения приведенных норм права. Несоответствия каким-либо нормам права заявитель не усматривает, он не приводит таких возражений ни в заявлении в суд (л.д.6-8), ни в отзыве на апелляционную жалобу, суть выявленных Фондом нарушений ему понятна. Выявленные нарушения подтверждаются материалами дела.

Возражения заявителя в данной части сводятся к тому, что все нарушения наступили от действия третьих лиц (организаций-работодателей), выразившиеся в несвоевременном предоставлении заявителю необходимых сведений.

Между тем заявитель, заключив договор о финансировании обязательного медицинского страхования, принял на себя обязательства по использованию полученных финансовых средств в соответствии с их целевым назначением и осуществлять обязательное медицинское страхование граждан с соблюдением действующего законодательства и территориальных правил обязательного медицинского страхования.

Согласно п. 20 Договора о финансировании обязательного медицинского страхования при установлении экспертами Фонда нарушений Страховщиками требований, принятых в субъекте свердловской области правил обязательного медицинского страхования граждан, порядка контроля качества оказания медицинской помощи и использования страховых средств и порядка оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования Фонд взыскивает со страховщика штраф в размере 25 % суммы средств на ведение дела, полученных страховщиком в месяце, в котором совершено нарушение требований данных нормативных документов.

Доказательств того, что страховщиком предприняты все необходимые меры для исполнения принятых на себя обязательств в целях недопущения нарушений требований законодательства, не представлено.

В таком случае, суд апелляционной инстанции усматривает основания для применения к заявителю штрафа.

Доводы заявителя о недопустимости применения мер принудительного внесудебного взыскания штрафа, который в добровольном порядке страховщиком не был уплачен, следует признать обоснованными, исходя из следующего.

Ни нормативными правовыми актами, регулирующими спорные правоотношения, ни Типовыми правилами, ни заключенным между сторонами договором такой порядок взыскания штрафных санкций не предусмотрен.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.03.1999 N 50-О указано, что бесспорный порядок взыскания с юридических лиц сумм штрафа и иных санкций без их согласия, то есть при возражениях против указанных взысканий, является неконституционным вне зависимости от органа, принявшего решение о производстве взыскания, и нормативного акта, предоставившего ему такое право. Данное разъяснение распространяется на все органы, в том числе государственной службы и фискальные органы, поскольку ими могут применяться аналогичные санкции, в том числе даже предусматривающие порядок их бесспорного взыскания.

В Постановлении Конституционного суда РФ N 3-П от 24.02.2004 указано, что в соответствии со статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Термин "лишен" означает принудительный характер прекращения права частной собственности и предполагает наличие спора, что в обязательном порядке требует судебного контроля, который может быть либо предварительным, либо последующим.

Таким образом, взыскание штрафных санкций контролирующими органами осуществляется в судебном порядке, с учетом положений гл.26 АПК РФ, в рамках которого реализуются функции судебного контроля над законностью наложения санкций и соблюдением порядка досудебного урегулирования спора. Внесудебный порядок взыскания санкций с последующим судебным контролем возможен только в случаях, прямо предусмотренных в законодательстве.

Позиция ТФОМС об отсутствии в законодательстве запрета на удержание штрафных санкций противоречат ст.35 Конституции РФ. Ссылка на ст. 401 ГК РФ отклоняется, поскольку данная норма в публичных правоотношениях применению не подлежит.

С учетом несоблюдения заинтересованным лицом названных положений, оспариваемое решение ТФОМС Свердловской области об удержании суммы штрафа из суммы средств на ведение дела, выраженное в письме от 07.02.2011 N 21-06/82, обоснованно признано судом первой инстанции незаконным.

При этом в акте от 17.12.2010, составленном по результатам проверки, и в предписании об устранении нарушений от 29.12.2010 содержится лишь предложение о добровольном перечислении штрафа, что не нарушает положений ст. 35 Конституции Российской Федерации. В связи с чем требования заявителя в данной части удовлетворению не подлежат.

С учетом изложенного, решение суда подлежит изменению в части признания незаконным акта ТФОМС от 17.12.2010, как не соответствующее имеющимся в деле доказательствам.

Вопрос о несоразмерности примененного ТФОМС штрафа выявленным нарушениям с учетом предмета рассматриваемого спора в данном деле судом не рассматривается, соответствующие доводы могут быть заявлены страховщиком в рамках дела о взыскании штрафа в судебном порядке.

Поскольку требования заявителя подлежат частичному удовлетворению, то судебные расходы заявителя по уплате государственной пошлины при подаче заявления в суд обоснованно судом первой инстанции отнесены в полном объеме на заинтересованное лицо.

В силу положений подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ, с учетом разъяснений п. 1.1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2011 N 117, ТФОМС освобожден от уплаты государственной пошлины.

В связи с чем, уплаченная заинтересованным лицом при обращении с апелляционной жалобой государственная пошлина в размере 2000 руб. платежным поручением от 12.07.2011 N 1751, подлежит возврату из федерального бюджета как излишне уплаченная в порядке ст. 104 АПК РФ, ст. 333.40 НК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 104, 176, 258, 268, 269, 270 ч. 1, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 июня 2011 года по делу N А60-9364/2011 изменить в части, изложив первый и второй абзац резолютивной части в следующей редакции:

"Требование удовлетворить частично.

Признать незаконным решение Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области об удержании с общества с ограниченной ответственностью Медицинского страхования "Мегус-АМТ" штрафа в сумме 1 277 481 руб. 75 коп. за счет средств страховщика на ведение дела, выраженное в письме от 07.02.2011 N 21-06/82.

В удовлетворении остальной части требований отказать".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Возвратить Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области (ОГРН 1026602332052) из федерального бюджета 2000 (две тысячи) рублей государственной пошлины как излишне уплаченные по платежному поручению от 12.07.2011 N 1751.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

С.Н. Сафонова

Судьи

Е.Е. Васева И.В. Борзенкова