Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2011 г. N 07АП-6822/11

г. Томск

Дело N 07АП-6822/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 сентября 2011 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей Л.И. Ждановой, Т.А. Кулеш,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи А.Л. Полосиным с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - А.А. Горбаченко по письму от 13.07.2011, удостоверение,

от заинтересованного лица - не явился (извещен),

от третьего лица - не явился (извещен),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Алтайского края

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 15 июня 2011 г. по делу N А03-3177/2011 (судья Д.В. Музюкин)

по заявлению заместителя прокурора Алтайского края (656059, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Партизанская, д. 71)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю (656002, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Советская, д. 16),

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Межа" (ОГРН 1052200819406, ИНН 2263023298, 656056, Алтайский край, Первомайский район, с. Березовка, ул. Красная, д.3, кв. 2),

о признании приказа и лицензии недействительными,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Алтайского края (далее - заявитель, заместитель прокурора) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю (далее - Управление) о признании недействительными приказа от 27.12.2010 N 303 "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности общества с ограниченной ответственностью "Межа" (далее - Общество, ООО "Межа") и лицензии от 27.12.2010 N 22-00338Г, выданной ООО "Межа" на основании вышеуказанного приказа.

Решением суда от 15.06.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заместитель прокурора обратился в апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что у Управления отсутствовали основания для выдачи лицензии; - выводы суда об отсутствии у прокурора полномочий на обращение в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представило. Управление также читаемого отзыва не представило.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала апелляционную жалобу по основаниям, в ней изложенным.

Заинтересованное лицо и третье лицо, участвующие в деле, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей перечисленных лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя апеллянта, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, в соответствии с приказом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю от 27.12.2010 N 303 ООО "Межа" предоставлена лицензия на право осуществления геодезической деятельности сроком на пять лет.

На основании данного приказа Обществу выдана лицензия от 13.11.2010 N 22-00335Г на осуществление следующих видов работ:

- создание и обновление топографических планов, предназначенных для составления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений, привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ;

- геодезические, топографические и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительств у и эксплуатации зданий и сооружений, за исключением указанных работ, осуществляемых в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- геодезические, топографические и другие специальные работы при межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.

Полагая, что лицензия предоставлена Обществу с нарушением закона, заместитель прокурора Алтайского края на основании статей 52, 198 АПК РФ обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что у Управления отсутствовали основания для отказа в выдаче лицензии; прокурор не наделен правом на обращение в суд с указанными требованиями; перед обращением в суд прокурором не приняты иные меры реагирования, позволяющие устранить выявленные нарушения; также не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате издания оспариваемого приказа и выдачи оспариваемой лицензии.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу; лицензируемым видом деятельности является вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В статье 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

В соответствии с подпунктом 42 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" геодезическая деятельность, за исключением геодезической деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, подлежит лицензированию.

Согласно статье 12 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" геодезическая и картографическая деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2006 N 705 "О лицензировании деятельности в области геодезии и картографии" утверждено Положение о лицензировании геодезической деятельности, устанавливающее соответствующие лицензионные требования и условия.

Подпунктами "а, "б", "в", "г" пункта 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности предусмотрено, что лицензионными условиями осуществления геодезической деятельности являются: а) наличие в штате юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по специальности "геодезия" и стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет; б) наличие у руководителя или заместителя руководителя юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) или у руководителя структурного подразделения юридического лица, выполняющего работы, относящиеся к геодезической деятельности, у индивидуального предпринимателя - соискателя лицензии (лицензиата) высшего профессионального или среднего профессионального образования по специальности "геодезия" и стажа работы по специальности не менее 3 лет; в) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих х ему на праве собственности или на ином законном основании геодезических приборов и оборудования, необходимых для проведения заявленных геодезических работ; г) обеспечение лицензиатом контроля за соответствием качества выполняемых геодезических работ требованиям нормативно-технических документов в области геодезической деятельности.

По мнению заместителя прокурора, правовых оснований для принятия Управлением решения о предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности не имелось, поскольку у руководителя структурного подразделения Общества, начальника группы по геодезическим работам Захарова А.М., отсутствует высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по специальности "геодезия" и стаж работы по данной специальности.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, Захаров А.М. в 1979 году окончил Хабаровский топографический техникум по специальности "топография", ему присвоена квалификация "техник-топограф" (т. 1 л.д. 56).

Государственным стандартом "Геодезия. Термины и определения" ГОСТ 22268-76, утвержденным Постановлением Государственного комитета стандартов Совмина СССР от 21.12.1976 N 2791, установлены применяемые в науке, технике и производстве термины и определения основных понятий в области геодезии.

Указанный ГОСТ включает в себя, в том числе, термины и определения топографии и прикладной геодезии, что позволяет отнести топографию к составной части геодезии (т. 1 л.д. 139-140).

В Стандарте отрасли "Виды и процессы геодезической и картографической производственной деятельности. Термины и определения" ОСТ 68-14-99, утвержденном Приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 26.01.2000 N 10-пр, приведена классификация работ по назначению, к которым отнесены геодезические работы, топографические работы, топографо-геодезические работы (т. 2 л.д. 1).

Согласно Общероссийскому классификатору занятий ОК 010-93 (ОКЗ), утвержденному Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 N 298, геодезисты, картографы и топографы относятся к одной базовой группе.

Специалисты указанной группы осуществляют с применением топографогеодезических методов и технологий измерения и съемки земной поверхности, определение точного нахождения и границ, находящихся на ней объектов, составление и оформление карт, планов, чертежей и их использование в практической деятельности. Их обязанности включают, в частности: - выполнение геодезических работ, обеспечивающих точный перенос в натуру строительных объектов, подготовку графических материалов для оформления отводов земельных площадок под строительство зданий, каналов, дорог и т.п.; - выполнение топографических съемок земной поверхности различными методами (аэрофототопографическим, мензульным, фототеодолитным) с целью составления и обновления топографических, географических и др. карт, земельных кадастров, проверку и юстировку используемых при съемках инструментов; - разработку и применение новейших методов выполнения геодезических и топографически х работ (астрономогеодезии, космической геодезии и др.); - консультирование по применению методов геодезии, топографии, картографии и производству карт. Здесь же приведены примеры профессий, входящих в данную базовую группу: аэрофотогеодезист, картограф, маркшейдер, составитель лоций, топограф (т. 2 л.д. 7-9).

Кроме того, Общероссийский классификатор специальностей по образованию ОК 009-2003, утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 30.09.2003 N 276-ст, такой самостоятельной специальности, как "геодезия" не выделяет. В соответствии с названным классификатором геодезия является не специальностью, а направлением подготовки (т. 2, л.д. 10-12).

Согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся: создание и обновление топографических планов, предназначенных для составления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений, привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ; создание и ведение географических информационных систем специального назначения; создание тематически х карт, планов и атласов специального назначения в графической, цифровой и иных формах, издание этих карт, планов и атласов; геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах; выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по направлениям, указанным в настоящем пункте.

Энциклопедия "Геодезия, картография, геоинформатика, кадастр" (Москва, Геодезкартиздат, 2008) определяет геодезию как науку об определении фигуры, размеров, гравитационного поля Земли; об измерениях на земной поверхности для отображения ее на планах и картах и для решения различного рода хозяйственных задач, связанных с потребностями человеческой деятельности. Современная геодезия решает целый ряд научных и практических задач и делится на несколько самостоятельных дисциплин: высшую геодезию, космическую геодезию, геодезическую астрономию, гравиметрию, топографию, прикладную (инженерную) геодезию, морскую геодезию (т. 2 л.д. 13).

Словарь терминов, употребляемых в геодезической и картографической деятельности (3-е издание переработанное и дополненное, Москва, 2009) определяет топографию как раздел геодезии, изучающий методы изображения элементов местности и создания на их основе топографически х карт.

В свою очередь, топографом является специалист, осуществляющий геодезическую деятельность в области топографических съемок, обновления топографических карт, топографо-геодезического обеспечения Государственного кадастра недвижимости и пр. (т. 2 л.д. 14).

С учетом изложенного, довод заявителя о том, что у руководителя структурного подразделения Общества, начальника группы по геодезическим работам Захарова А.М., отсутствует необходимое для получения лицензии на право осуществления геодезической деятельности профессиональное образование, обоснованно не принят судом первой инстанции.

Согласно данным трудовой книжки Захаров А.М. имеет необходимый стаж работы в должности техника-топографа, инженера-геодезиста, геодезиста, техника-геодезиста (т. 1 л.д. 60-73).

При таких обстоятельствах, у Управления имелись правовые основания для вынесения оспариваемого приказа и выдачи Обществу спорной лицензии.

В соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, указанный в части 1 статьи 52 АПК РФ перечень заявлений, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию, что подтверждается позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 26.02.2008 N 14364/07.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Между тем доказательства того, что результатом принятия оспариваемого приказа и выдачи Обществу лицензии явилось нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурором в материалы дела не представлены. Кроме того, в ни в заявлении, ни в судебном заседании заявителем и его представителем не указаны конкретные лица, права и законные интересы которых в сфере предпринимательской деятельности нарушены.

Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (пункт 3 статьи 35, пункт 4 статьи 27 указанного Закона).

Из названных положений следует, что права, предоставленные прокурору частью первой статьи 52 АПК РФ, должны использоваться для защиты прав и законных интересов лиц именно в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, иметь важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. При этом прокурор в силу статьи 26 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" не может подменять в своей деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, а также организации и учреждения, созданные для реализации соответствующих государственных функций.

Данная позиции соответствует позиции, изложенной в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 04.12.2008 N Ф04-7332/2008(16676-А81-31) по делу N А81-1319/2008.

Учитывая, что основанием для обращения прокурора в суд послужили результаты проведенной прокуратурой проверки исполнения федерального законодательства о лицензировании в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю, принимая во внимание положения пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что обязанность на обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии при наличии правовых оснований лежит на лицензирующем органе.

Также апелляционным судом учитывается, что Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" возможность обращения с требованием о признании недействительной лицензии не предусмотрена.

Кроме того, выданная ООО "Межа" лицензия не обладает признаками ненормативного правового акта, так как в данном случае лицензия на геодезическую деятельность представляет собой специальное разрешение, удостоверяющее право ее получателя осуществлять причисленные в ней виды деятельности, и помимо их перечисления каких-либо приложений, которые бы определяли основные условия реализации этого права, не содержит, то есть не отвечает признакам ненормативного акта, следовательно, оснований для обращения с требованием о признании её недействительной в порядке главы 24 АПК РФ, не имеется.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокурора широкими полномочиями в целях своевременного выявления и пресечения нарушения законов, однако заместитель прокурора в отношении Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю относительно выдачи ООО "Межа" лицензии и принятия соответствующего приказа до обращения в суд каких-либо мер реагирования не предпринимал.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Вместе с тем, заявитель в силу положений статьи 65 АПК РФ обязан доказать те обстоятельства, на которые ссылается в обоснование своих доводов.

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, на основании имеющихся в деле доказательств, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, учитывая конкретные обстоятельства по настоящему делу, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что заместитель прокурора не доказал обоснованность доводов апелляционной жалобы, приведенные апеллянтом доводы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность принятого им решения.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 15 июня 2011 г. по делу N А03-3177/2011 оставить без изменения, апелляционную заместителя прокурора Алтайского края - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

Л.И. Жданова Т.А. Кулеш