О бюджетной и налоговой политике на 2008-2010 годы (И.А. Николаев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 6, июнь 2007 г.)

О бюджетной и налоговой политике
на 2008-2010 годы

Переход к бюджетной трехлетке естественным образом потребовал разработки документа под названием "Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2008-2010 годы". Документ этот получился весьма добротным. Однако и в нем далеко не все представляется бесспорным и должным образом проработанным. Тем интереснее он для анализа и оценки реалистичности его наиболее важных положений.

Основные принципы и приоритеты бюджетной политики

В этом разделе следует обратить внимание на целевые параметры инфляции. Они определены на 2008 г. в размере 6-7%, 2009 г. - 5,5-6,5%, 2010 г. - 5-6%.

Планы по снижению инфляции выглядят достаточно амбициозными. Хотя не стоит забывать, что еще два-три года назад в планах на 2010 г. фигурировала цифра 4%. Но об этом мечтать не приходится. Даже нынешних проектных пределов достичь на самом деле очень и очень сложно.

Выполнить планы по снижению инфляции будет затруднительно прежде всего из-за ускоренного роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и ЖКХ. Среднегодовой прирост тарифов на электроэнергию для населения в 2008-2010 гг. составит 15,7%, на газ природный - 26,8%, на услуги ЖКХ - 18,3%.

Примечательность ситуации в том, что до 2007 г. эти цены (тарифы) старались последовательно снижать. Теперь - разворот в другую сторону. И в этом случае удержать понижательную динамику инфляции будет чрезвычайно сложно. Тем не менее планы именно таковы: инфляция снижается, тарифы повышаются.

Правительство надеется, что достижению целевых параметров инфляции поможет снижение темпов роста денежной массы (М2) с 48,8% в 2006 г. до 32-34% в 2007 г. и 17-19% в 2010 г. Одновременно монетизация экономики должна повыситься: с 28,1% ВВП в 2006 г. до 44-46% в 2010 г.

Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджетной системы

Новый механизм управления нефтегазовыми доходами - ключевое новшество всей бюджетной трехлетки. Объяснение необходимости внедрять такой механизм основывается на том, что нефтегазовые доходы федерального бюджета будут снижаться: с 10,9% в 2006 г. до 5,2% ВВП в 2010 г.

Суть нового механизма управления нефтегазовыми доходами состоит в том, что вместо Стабилизационного фонда РФ создаются два новых фонда: Резервный, из которого будут замещаться выпадающие доходы бюджета в случае снижения цен на нефть, и Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния), призванный обеспечивать долгосрочную бюджетную сбалансированность.

Сразу возникает вопрос: а разве замещение выпадающих доходов бюджета в случае снижения цен на нефть не работает на обеспечение долгосрочной бюджетной сбалансированности? Конечно, работает. Следовательно, разделение это весьма условное.

Помимо того что исходной посылкой для формирования нового механизма управления нефтегазовыми доходами является прогноз их относительного уменьшения, следует выделить еще и то, что условием обеспечения бюджетной стабильности считается последовательный перевод части природных активов в финансовую форму. Утверждается, что это служит залогом их последующего использования для замещения выпадающих нефтегазовых доходов.

Безусловно, часть природных активов при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре может и должна переводиться в финансовую форму. Вопрос только в том, какова должна быть эта часть. Пока же получилась следующая картина: если в 2003 г. сбережение нефтегазовых доходов составляло 1,7% ВВП, то в 2006 г. - уже 8% ВВП. И одновременно стала обостряться проблема инфраструктурных ограничений экономического роста. Известны разные оценки того, сколько мы теряем из-за неразвитой инфраструктуры: около 3% - из-за плохих дорог, 3-5% - по причине недостаточного развития электроэнергетической инфраструктуры и т.д.

Таким образом, получилось, что, накапливая нефтегазовые доходы путем перевода их в огромном объеме в финансовую форму, мы совершенно недостаточное внимание уделяем развитию инфраструктуры. Очевидно, что принято стратегически неверное решение. Необходим был "последовательный перевод части природных активов" в инфраструктуру, а не в финансовую форму.

На такое замечание может последовать ответ, что с 2007 г. ситуация будет меняться. Правительственные оценки сводятся к тому, что сбережение нефтегазовых доходов уже в 2007 г. составит 3,2% ВВП, а в 2008-2010 гг. - 0,6-0,7% ВВП. Следует ли из этого, что уже извлечены необходимые уроки и политика круто меняется? Отнюдь нет. Дело в том, что все прогнозные оценки базируются на предположении о существенном снижении мировых цен на нефть. Но это вряд ли произойдет. Значит, по факту мы опять будем сберегать значительный объем нефтегазовых доходов, т.е. проводить ту самую политику, которая уже обострила проблему инфраструктурных ограничений и тем самым затормозила экономический рост.

В пользу весьма высокой реалистичности такого развития событий свидетельствуют правительственные расчеты, согласно которым нефтегазовые доходы федерального бюджета продолжат падение и к 2015 г. упадут до 3,6% ВВП, а к 2020 г. составят 3,2% ВВП. По мнению правительства, выходит, что необходимо за предшествующий период накопить достаточные средства Резервного фонда и Фонда будущих поколений (Фонда национального благосостояния) и выгодно разместить их, чтобы получаемый инвестиционный доход компенсировал сокращающиеся в процентах от ВВП поступления нефтегазовых доходов.

Все это означает намерение продолжать политику "последовательного перевода части природных активов в финансовую форму". И здесь важно задаться вопросом: почему не делаются должные выводы? Ответ предлагается следующий: потому что экономика растет быстрыми темпами. Отсюда, естественно, заключается, что все нормально, все правильно. И совершенно не обращается внимание на то, что темпы роста российской экономики могли бы быть гораздо более высокими, например на том уровне, на каком сегодня развиваются и Китай, и Индия, и Бразилия - страны, с которыми Россию корректно и правильно сравнивать. У нас же сравнения "почему-то" идут со странами "большой восьмерки". Понятно, конечно, почему, но также понятно и то, что таким образом сравнивать нельзя.

Теперь о Резервном фонде. Он предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета в течение трех лет при резком и существенном снижении мировых цен на энергоресурсы. Почему речь идет о трех годах? Объяснение следующее: у нас сейчас именно такой период бюджетного планирования и именно три года потребуется для адаптации бюджетной политики к изменившейся внешнеэкономической конъюнктуре. А рассчитывалась нормативная величина Резервного фонда из предположения, что цена нефти марки "Юралс" может снизится с 51,7 долл. США за баррель (такова средняя цена в трехлетнем бюджете на 2008-2010 гг.) до 29,4 долл. США за баррель (среднегодовая цена на нефть за 1997-2006 гг.). Прогнозируется, что величина Резервного фонда на 1 февраля 2008 г. составит 3069 млрд руб.

Политика в области доходов, налоговые изменения

Пока прогнозные цифры таковы: доходы федерального бюджета составят 6 644,4 млрд руб. В реальном выражении это ниже на 6,1% соответствующего показателя 2007 г. За всю бюджетную трехлетку (2008-2010 гг.) бюджетные доходы должны вырасти всего лишь на 1,6%. В связи с этим очень показательно сравнение с 2005-2007 гг., когда среднегодовой рост доходов составит около 15%.

Планируется, что по отношению к ВВП доходы бюджета сократятся с 23,4% в 2006 г. до 20,3% в 2007 г. и 18,1% в 2010 г. Такая динамика будет предопределяться, по мнению правительства, снижением мировых цен на энергоресурсы, в результате чего нефтегазовые доходы в общем объеме доходов федерального бюджета сократятся с 45% в 2006 г. до 29% в 2010 г.

Частично на сокращение доходной части бюджета повлияют и изменения налогового законодательства, планируемые на 2008-2010 г.:

освобождение от обложения налогом на прибыль организаций дивидендов, получаемых при стратегическом участии российской организации в российской или иностранной компании, выплачивающей дивиденды;

снижение ставки налога на доходы физических лиц с 30 до 15% по доходам, полученным в виде дивидендов физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами РФ;

установление налогового периода по налогу на добавленную стоимость для всех налогоплательщиков независимо от размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) как квартал;

сокращение перечня спиртосодержащей продукции, которая в целях налогообложения акцизами не рассматривается как подакцизные товары.

Суммарная оценка названных налоговых изменений - минус 236,3 млрд руб. из доходной части федерального бюджета на 2008 г. Однако все сегодняшние проектировки по столь резкому и значительному сокращению доходной части бюджета нельзя признать реалистичными.

Можно понять, почему строятся именно такие прогнозы. Потому что имеется элементарная перестраховка и потому что в дальнейшем потребуется оправдание политики перевода природных активов в финансовую политику резервирования и накопительства.

Политика в области расходов

В реальном выражении непроцентные расходы вырастут в 2008 г. на 9,3% и составят 18,2% ВВП, что на 0,4 процентных пункта выше уровня непроцентных расходов 2007 г.

Самая заметная статья бюджетных расходов (и по объему, и по динамике) - трансферты внебюджетным фондам. Если в 2007 г. объем финансирования по данной статье достигал 1 060,4 млрд руб., что составляло 19,4% расходной части бюджета в целом, то в 2010 г. этот показатель уже должен достигнуть 1 840,8 млрд руб., или 22,8% общей суммы расходов бюджета.

В этой динамике особое внимание следует обратить именно на значительное увеличение доли в общих расходах бюджета. Такие показатели однозначно свидетельствуют о проблемах с наполнением внебюджетных фондов на основе страховых принципов. Пора признать, что соответствующие реформы явно застопорились. Полагаться же в дальнейшем только на возможности федерального бюджета - тупиковый путь.

Обращает на себя внимание также тот факт, что сокращаются в относительном выражении и расходы на здравоохранение и спорт, а также на образование.

Если в 2007 г. расходы на здравоохранение и спорт должны быть в размере 3,8% расходной части бюджета (206,4 млрд руб. в абсолютном выражении), то в 2010 г. - уже 3,5% (274,6 млрд руб.). Такая же понижательная динамика и по расходам на образование: с 5,1% расходной части бюджета (277,9 млрд руб.) до 4,2% (341,1 млрд руб.).

И ведь одновременно никто не заявляет, что мы отказываемся от реализации национальных проектов по здравоохранению и образованию. Но если до 2007 г. соответствующие доли в расходах росли, то теперь запланировано их снижение. Фактически получается, что реализация нацпроектов начинает сворачиваться, и с этим вряд ли можно смириться. Не только из-за того, что уже оказались разогретыми соответствующие социальные ожидания, но и потому, что здравоохранение и образование по-прежнему реально нуждаются в приоритетном государственном бюджетном внимании. Оказывать же внимание данным сферам по каким-то конъюнктурным соображениям неправильно.

Но, возможно, у нас реально вырисовывается другой, пока еще не афишируемый национальный проект - Национальная безопасность и правоохранительная деятельность. Во всяком случае, расходы по данной строке должны увеличиться и в относительном (с 12,1% в 2007 г. до 12,3% в 2010 г.), и в абсолютном (соответственно с 662,9 до 999,4 млрд руб.) выражении.

Интересно, что в текстовой части Основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2008-2010 годы приоритетность нацпроектов "Здравоохранение" и "Образование" никто под сомнение не ставит. Говорят общие слова о том, что целью политики в сфере здравоохранения на эти годы будет повышение доступности и качества медицинской помощи, а в области образования - его модернизация, стимулирование доступности качественного образования и т.д.

В общем, слова правильные, только вот бюджетные проектировки свидетельствуют об обратном - о том, что приоритетные нацпроекты реально перестают быть именно приоритетными.

Оценивая в целом столь важный документ, можно однозначно сказать: он ориентирован на закрепление той бюджетной и налоговой политики, которая была сформирована у нас в последние годы. Политика эта обеспечивала сдержанный экономический рост. Нам же нужен рост ускоренный, и мы имеем все возможности для этого. Значит, нужна другая политика: более открытая, более реалистичная и ориентированная на достижение высоких конечных результатов.

И.А. Николаев,

директор департамента стратегического анализа

компании "ФБК", д-р экон. наук

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 6, июнь 2007 г.