Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2011 г. N 11АП-9711/11

26 сентября 2011 г.

Дело N А65-15570/2011

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена: 21 сентября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 26 сентября 2011 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Юдкина А.А., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Степановой Ю.В.,

без участия представителей сторон, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе Управления государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 июля 2011 года по делу N А65-15570/2011, судья Насыров А.Р.,

принятое в рамках дела по заявлению Управления государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г.Казань,

к индивидуальному предпринимателю Замдиханову Марату Азатовичу, г.Казань,

о привлечении к административной ответственности по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Управление государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Замдиханова Марата Азатовича (далее - ответчик) к административной ответственности по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 июля 2011 года в удовлетворении заявления отказано. Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.3 ст.14.1 КоАП РФ, возбужденное в отношении индивидуального предпринимателя Замдиханова Марата Азатовича, прекращено.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, жалобу - удовлетворить.

Ответчик отзыв на жалобу в порядке ст. 262 АПК РФ не представил.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Республики Татарстан рассмотрена в порядке, установленном ст.ст. 266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, при этом исходил из следующего.

24.05.11 г. в 10 ч. 31 мин. административным органом установлено, что по адресу г. Казань ул. Н. Ершова в автобусе марки ПАЗ - 320540 гос. N АЕ912, маршрут N153 "Жилплощадка - Сахарова" при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек отсутствует заказ - наряд на выделение автобуса; отсутствует список застрахованных пассажиров.

Указанные обстоятельства, по мнению административного органа, свидетельствуют о нарушении лицензионных требований и условий п.4 "б" Положения "О лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", утв. Постановлением Правительства РФ от 30.10.06 N 637, а также нарушении требования п. 94 раздела III Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.02.09г. N 112 "Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", п. 5.16 "Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденное Приказом Минтранса РФ от 08.01.97г. N 2.

Выявленные нарушения отражены в протоколе об административном правонарушении N 000307 от 27.06.2011 г. и квалифицированы по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, отказывая в привлечении ответчика к административной ответственности, правомерно исходил из следующего.

Частью 3 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

При этом, согласно ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое административным законом установлена ответственность.

Применительно к лицензируемым видам деятельности правила, указанные в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, определяются требованиями и условиями лицензирования, установленными конкретными положениями о лицензировании, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации.

Неисполнение, ненадлежащее исполнение лицензиатом требований и условий лицензирования квалифицируются в качестве административного правонарушения в случаях, если ответственность за нарушение указанных требований и условий установлена КоАП РФ.

Согласно определению, данному в статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции от 31.12.2005 г.) лицензия - это специальное разрешение, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий.

Под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу подпункта 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (несвязанная с обеспечением собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежит лицензированию.

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения; анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Пунктом 94 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" предусмотрено, что договор фрахтования или его копия, а также заказ-наряд на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа, если договор фрахтования заключен в форме указанного заказа-наряда, находятся у водителя от начала до конца осуществления перевозки пассажиров и багажа по заказу и предъявляются в обязательном порядке по требованию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контроля за наличием у водителей таких документов.

По настоящему делу лицу, привлекаемому к административной ответственности вменяется в вину нарушение п.94 раздела III Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.02.09г. N 112 "Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", п. 5.16 "Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденное Приказом Минтранса РФ от 08.01.97г. N 2, выразившееся в отсутствие заказ - наряда на выделение автобуса; отсутствие списка застрахованных пассажиров.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в их совокупности, судебная коллегия апелляционного суда не усматривает оснований для привлечения предпринимателя к административной ответственности по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ, исходя из следующего.

Федеральный закон от 8 августа 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности", закрепляющий основные принципы лицензирования (статья 3), критерии определения лицензируемых видов деятельности (статья 4) и сами виды такой деятельности (статья 17), а также полномочия федеральных органов исполнительной власти - Правительства Российской Федерации и лицензирующих органов в этой сфере (статьи 5 и 6), определяет лицензирование как совокупность мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании (статья 2).

В 2008 году, в связи с принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", были увеличены гарантии защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и введен уведомительный порядок начала осуществления 20 видов предпринимательской деятельности, а также были закреплены базовые правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с п.6 ч.1 ст.8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона N 294-ФЗ постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 утвержден Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление. В пункте 19 раздела 6 "Предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей)" указанного перечня предусмотрены услуги по перевозке пассажиров и багажа в городском, пригородном и междугородном сообщении.

На основании п. 5.5.1.1. Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации, прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов работ и услуг по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации.

Административный орган, усмотрев в действиях предпринимателя признаки состава вменяемого правонарушения, находит невыполнение предпринимателем лицензионных требований именно в нарушении требований, установленных Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области лицензируемого вида деятельности.

Однако, в рассматриваемой ситуации суд правильно указал на существующую конкуренцию норм права, а именно п.62 ч. 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и статьи 8 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", не предусматривающей каких-либо ограничений, либо запретов для лицензиатов по реализации ими права на уведомительный порядок начала осуществления данного вида предпринимательской деятельности.

В силу чего, неопределенность диспозиции п.3 ст.14.1 КоАП РФ в совокупности с отсутствием конкретного перечня видов деятельности по перевозкам пассажиров, подлежащих лицензированию, допускает возможность неограниченного усмотрения административным органом нарушений лицом требований нормативных актов, как нарушения условий лицензионных требований.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления от 15 июля 1999 года N 11-П и от 17 июня 2004 года N 12-П, Определение от 18 января 2001 года N 6-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе в области административно-деликтных отношений, применительно к которым требование формальной определенности диктуется также общеправовыми принципами юридической ответственности.

Таким образом, по смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно, с тем чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, т.е. как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные, при условии наличия конкуренции норм.

Использование же в запретительных целях грамматических формулировок, позволяющих толковать основания административной ответственности расширительно, не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике и несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р утвержден План мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в РФ на 2009-2012 годы. Пунктом 3 данного плана было намечено совершенствование системы лицензирования, под которым подразумеваются сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, унификация и упрощение процедур лицензирования.

Об аналогичных действиях говорится в п. 3 Распоряжения Правительства РФ от 03.12.2009 N 1862-р "Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009-2010 годах".

Указанные решения повлекли разработку и принятие новых правил лицензирования в виде Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), предназначенный для регулирования этой сферы деятельности, который вступает в силу с 3 ноября 2011 г., за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки.

Положениями указанного Закона устранена конкуренция вышеизложенных норм и соответственно правовая неопределенность, входящая в явное противоречие с общими конституционными принципами осуществления лицензирования, в частности пунктом 24 ч.1 ст.12 указанного закона в отличие от п.62 ч.1 ст.17 Закона РФ N 128-ФЗ более конкретизирована деятельность которая не подлежит лицензированию, а именно осуществление деятельности по перевозке пассажиров по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Пунктом 4 ст.1.4 КоАП РФ предусмотрено, что все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Таким образом, имеющиеся на момент проведения проверки сомнения в правоприменении вышеозначенных норм, впоследствии устраненные законодателем, толкуются в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, с применением положений законодательства, гарантирующих защиту его законных прав и интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что индивидуальным предпринимателем Замдихановым М.А. в адрес Управления государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г. Казань направлено письменное уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, в частности, услуги по перевозке пассажиров и багажа в городском, пригородном и междугородном сообщении 025201 - 025203, что свидетельствует об исполнении им обязанности, предусмотренной ст.8 закона РФ N 294-ФЗ.

Маршрут N 153 "Жилплощадка - Сахарова" не является регулярным, не является муниципальным маршрутом, включенным в муниципальную маршрутную сеть Муниципального образования г. Казани, так как нумерация муниципальных маршрутов в г. Казани с последними изменениями доходит всего до N101с.

Исходя из изложенного, отсутствие у водителя заказ - наряда на выделение автобуса, а также списка застрахованных пассажиров на момент проведения проверки, при условии наличия соответствующего договора N 1 фрахтования автотранспортного средства с экипажем от 15 мая 2011 г., заключенного между ИП Замдихановым М.А. и Хакимзяновым Р.Ф. и уведомления заявителя, не образует в действиях предпринимателя состава вменяемого административного правонарушения.

Как предусмотрено пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения, в том числе вины как субъективной стороны административного правонарушения.

Поскольку в настоящем случае обстоятельства дела свидетельствуют, как об отсутствии объективной стороны данного правонарушения, в силу отсутствия противоправных деяний со стороны предпринимателя, так и субъективной стороны, в силу недоказанности заявителем вины предпринимателя, как необходимого элемента состава правонарушения, факт совершения административного правонарушения материалами дела не доказан, и в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.3 ст.14.1 КоАП РФ, судом правомерно отказано в привлечении индивидуального предпринимателя Замдиханова Марата Азатовича к административной ответственности по ч.3 ст.14.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28 июля 2011 года по делу N А65-15570/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

А.А.Юдкин Е.Г.Попова