Проблемы обеспечения представительства женщин и национальных
меньшинств в законодательных органах зарубежных стран
Самая яркая характеристика большинства парламентов и законодательных органов всего мира - это недостаточное представительство в них женщин и различных меньшинств. В законодательных органах мира количество женщин в среднем составляет 12% от общего числа членов этих органов. В развивающихся демократических государствах и недемократических странах количество населения которых составляет 85% от общего мирового населения, представленность женщин и того меньше. В развитых демократических странах с гражданскими свободами, регулярными выборами, представленность женщин немногим более среднемировой и составляет 16%.
Законодательный орган, не имеющий в своем составе представителей от небольших, но существенных групп населения, не может учитывать интересы этих групп в своей работе и не видит ситуацию "изнутри". Выполнение законов во многом зависит от добровольного согласия граждан этим законам подчиняться. Следовательно, необходимо обеспечить возможность меньшинствам, составляющим существенную группу избирателей, выбора своих представителей в парламент.
Необходимо также указать, что непредставленность в национальном парламенте определенного круга избирателей может привести к отсутствию такой важной черты каждого общества, как национальное единство, и только избирательная система, обеспечивающая равное представительство для всех групп населения, способствует ее развитию. В качестве примера можно привести парламентские выборы 1994 г. в Южной Африке, проведенные на основе принципа равного представительства, в результате которых белое население, черное меньшинство (члены племени зулусов), азиатские индусы и женщины были представлены в парламенте в равной степени. Та же самая система и с теми же результатами применялась на выборах 1989 г. в Намибии.
В идеале избирательная система должна гарантировать группе избирателей, неспособных преодолеть установленный законодательством избирательный порог, объединиться с другими такими же группами и выдвинуть одного или нескольких объединенных кандидатов. Конечно же, при голосовании избиратель не должен оказывать предпочтение этнической принадлежности кандидата, его вероисповеданию, расе или его полу, но тем не менее эти характеристики оказывают существенное влияние при выборе, так как многие избиратели считают, что только кандидат, обладающий определенным набором качеств (причем не столько деловых, сколько антропологических) может наилучшим образом представлять их интересы.
Для оценки избирательного законодательства с точки зрения обеспечения сбалансированного представительства могут быть применены следующие шесть критериев:
- равное избирательное право не должно создавать почву для неприязненных отношений между различными группами населения, преувеличивая значимость одной над другой (как при проведении голосования, так и в управлении государством);
- максимизирование участия населения в выборах путем убеждения избирателей, что именно их голос поможет их кандидату;
- обязательное количество мест в парламенте для меньшинств и женщин (например, квотирование), таким образом гарантируется их участие в работе законодательного органа и принятии решений;
- способствование избранию в парламент лиц, готовых отстаивать интересы меньшинств и женщин;
- гарантированность сбалансированного представительства женщин и меньшинств в парламенте;
- легитимность парламента обеспечивает готовность граждан исполнять принятые им законы.
При проведении выборов представители женщин и меньшинств сталкиваются со следующими основными препятствиями: политическая культура, не приемлющая их участие в управлении страной; отсутствие социально-экономических возможностей для участия в выборах; недостаточность фондов выборной компании; недемократичность процедуры; дискриминационный характер избирательной системы.
Политическая культура - это представление людей о том, как правительство и политики должны работать и управлять. Ее уровень во всех странах различен, и этим обусловлена реализация права определенной категории граждан избирать и быть избранными. Так, женщины не могли принимать участия в национальных выборах во Франции до 1944 г., в Аргентине до 1951 г., в Швейцарии до 1971 г. На сегодняшний день женщины не могут голосовать в Бахрейне, Кувейте и Объединенных Арабских Эмиратах. В арабских странах, где право участвовать в выборах распространяется на оба пола, доля участия женщин в голосовании крайне низка, это связано с недовольством мужчин, вызванным участием женщин в политической жизни.
Традиционная германская культура ассоциирует женщину с детьми, кухней и церковью, возводя стену предубеждения против женщин-кандидатов. В Коста-Рике и Никарагуа положение женщины определяется с позиций культуры "мачизма" - смирение, пассивность и покорность. На Ближнем Востоке ортодоксальные евреи и представители ислама, сталкивающиеся на религиозной почве, сходны в своем резко отрицательном отношении к женщинам в политике.
С другой стороны, скандинавская культура, ратует за вовлечение женщин в политику. Это связано с историко-географическим фактором - мужчины надолго уходили в море, и женщинам приходилось выполнять множество мужских обязанностей. Неудивительно, что уже в 1913 г. в Норвегии женщины могли участвовать в парламентских выборах, в 1986 г. премьер-министром Норвегии была женщина, а кабинет министров на 44% состоял из женщин.
Существование позитивных отношений между различными социально-экономическими слоями общества возможно только в условиях равного доступа к образованию и последующей реализации полученных знаний в профессии, бизнесе и политике. Во многих странах в условиях господства соответствующей политической культуры женщины и представители меньшинств могли получать только начальное образование. С расширением возможностей получать образование все больше женщин и представителей меньшинств могли получать работу и, как следствие, стали приходить в политику. Особенно ярко их участие в политической жизни прослеживалось на выборах в законодательные органы местного уровня.
Должностные лица создавали препятствия, работая на пресечение интереса электората к женщинам и меньшинствам в политике. Избранные должностные лица, не стесненные никакими рамками, обладают рядом преимуществ над своими соперниками. Конечно же, скандал в правительстве или экономический спад могут увеличить шансы претендентов на выборную должность, хотя, как показывает практика, в палате представителей США 90% должностных лиц переизбирались на новый срок. Чаще всего это были известные белые мужчины. Должностным лицам подчиняется персонал, который может служить целям избирательной компании, одновременно выполняя свои обязанности и помогая избирателям выбрать "правильного" кандидата (административный ресурс).
В демократических государствах, где на избирательные компании не тратятся бюджетные деньги, должностные лица и партии тратят на избирательную компанию огромные денежные суммы; там же, где на эти цели выделяются средства из бюджета, представители женщин и меньшинств имеют к ним более ограниченный доступ. Именно деньги определяют исход выборов. Влияние дорогих телевизионных реклам в ходе предвыборной агитации также не должно недооцениваться.
Принятие законов, ограничивающих срок мандата выбранного должностного лица, косвенно направлено на увеличение представительства женщин и меньшинств в соответствующих органах и должностях. В США большие сроки полномочий должностных лиц и использование ими в ходе избирательных компаний административного ресурса привело к тому, что в нескольких штатах задумались о необходимости принятия законов, значительно ограничивающих срок полномочий. Конечно, в случае принятия этих законов количество представителей меньшинств и женщин в законодательных органах увеличится, однако может резко сократиться число опытных законодателей.
Помимо ограничения сроков мандата были приняты и иные меры. Положения Акта об избирательных правах (The Voting Rights Act) 1965 г. успешно применялись во время местных выборов в южных штатах для продвижения кандидатов от афро-американцев. Акт требовал от штатов организовать избирательные округа таким образом, чтобы максимально увеличить шанс для кандидатов от меньшинств быть избранными. В начале 90-х Верховный Суд США стал оспаривать это нормативное предписание, по некоторым делам оно признавалось незаконным и отменялось на том основании, что создание подобных избирательных округов противоречило конституционному принципу равенства. Кроме того, Верховный Суд США подверг сомнению законность представления меньшинствам преференций при проведении выборов, что ставило под угрозы достигнутые изменения в представленности меньшинств на избираемых должностях.
Европейские партии левого и центристского толка, чтобы увеличить женское представительство и привлечь женские голоса, включают в свои списки от 25 до 50% женщин. Как следствие, консервативные партии вынуждены увеличивать количество женщин в своих списках.
Более эффективные меры, направленные для достижения той же цели, были предприняты в Аргентине. В 1991 г. принят закон, требующий, чтобы 30% от партийного списка на президентских, национальных и местных выборах составляли женщины. Закон о квотах был поддержан политическими партиями. После парламентских выборов 1993 г. количество женщин-депутатов выросло втрое.
Далее рассмотрим вопросы влияния величины избирательного округа и типа избирательной системы на представительство женщин и меньшинств. От избирательных округов избирается либо один представитель, либо несколько. Количество представителей от одного округа зависит от его величины. Меньшинствам выгодны только пропорциональная или полупропорциональная избирательные системы, именно при таких условиях избирается большее число их представителей.
Система голосования по одномандатным округам. По одномандатным округам во всем мире избирается около 40% законодателей. Во многих странах во время выборов по одномандатным округам применяется мажоритарная система абсолютного большинства. При голосовании по правилу абсолютного большинства избранным считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа избирателей. Но это общее число кандидатов может быть трояким:
а) общее число зарегистрированных избирателей;
б) общее число поданных голосов;
в) общее число поданных действительных голосов.
Система с одномандатными округами может выступать как способ дискриминации кандидатов от меньшинств. Политические партии или группы, преобладающие в законодательном органе, влияют на формирование избирательных округов таким образом, чтобы максимально сконцентрировать кандидатов от меньшинств по одномандатным округам, тем самым увеличивая шансы для своих кандидатов в крупных округах.
Опыт подтасовки границ избирательного округа можно показать на примере США - чтобы гарантировать избрание в Конгресс кандидата от афро-американцев, был искусственно создан узкий, но очень длинный округ (160 миль). Верховный Суд США в 1993 г. признал создание такого округа незаконным. Необходимо отметить тот факт, что если меньшинства не сконцентрированы географически, то число их представителей избранных по одномандатным округам в законодательный орган крайне мало.
Одномандатные округа по тем же причинам неблагоприятны для женщин-кандидатов.
В странах с влиятельными женскими движениями (Австралия, Великобритания, США) не удалось добиться 50-процентного представительства женщин в законодательном органе. Количество женского населения в США составляет более 50%, однако в Конгрессе они представлены 11,7% от общего числа мест.
Предлагается два варианта изменения системы выбора по одномандатным округам: голосование в несколько туров, где победителем является кандидат, получивший большинство голосов в последнем туре; двойной бюллетень и альтернативное голосование. Голосование в несколько туров применяется только если в первом никто из кандидатов не получил большинства голосов. Например, во Франции во второй тур переходит кандидат, получивший не менее 12,5% голосов избирателей, где победитель определяется по правилу простого большинства.
Альтернативное голосование - это тип преференцированного голосования, используется в избирательной системе Австралии при выборах в палату представителей по одномандатным округам с 1919 г. Избиратели напротив каждой фамилии в бюллетене ставят номер, где единица около фамилии означает, что кандидат на взгляд конкретного избирателя является наиболее предпочтительным, и далее - в той же последовательности. Если кандидат получает большее количество "первых мест", он считается избранным. Если никто из кандидатов не смог набрать большинства, то набравший меньшее количество "первых мест" объявляется проигравшим и затем проводится второй тур выборов по той же системе, где набравший меньшее количество из "первых предпочтений" выбывает. Таким образом, выборы будут проходить до тех пор, пока кто-то из кандидатов не наберет большинства "первых мест".
Характер альтернативного голосования по одномандатным округам для кандидатов от женщин и меньшинств и не увеличивает их шансы на избрание. В 1996 г. в палату представителей, состоящую из 148 депутатов, было избрано 23 женщины (15,5%); в Сенат Австралии, состоящий из 76 сенаторов, выборы проводились по пропорциональной системе, и туда вошло 23 женщины (30,3%). Разница очевидна.
Всеобщая избирательная система. Избиратель голосует несколько раз в соответствии с числом мандатов от округа, т.е. если 15 кандидатов претендуют на пять мест, избирателю предоставляется пять бюллетеней. Такая система применяется в некоторых городах США, небольших городках в Англии и для избрания в некоторые национальные законодательные органы, например в Сенат Филиппин. Ее недостаток в том, что если при проведении голосования не применяется пропорциональная система, возникает угроза монопольного представительства большой политической партии, религиозной или этнической группы. Яркий пример тому - Сенат Филиппин, выборы в которой закачивались победой Католической партии, имеющей значительные средства для проведения общенациональной избирательной компании. Так, в 1987 г. в Сенате не были представлены мусульмане и коренные племена. Однако количество женщин в Сенате росло, в 1995 г. оно составило 13,9%.
При голосовании по такой системе шанс у женщин значительно возрастает. Объяснение тому простое - избиратель скорее отдаст один из нескольких голосов женщине, чем если бы он выбирал один раз одного кандидата.
Большое количество среди избирателей этнических, религиозных и иных меньшинств, как правило, приводит к введению полупропорциональной или пропорциональной системы выборов.
Полупропорциональная система: ограниченное и кумулятивное голосование. Система кумулятивного голосования применяется в многомандатных избирательных округах. Здесь каждый избиратель имеет столько голосов, сколько следует избрать кандидатов или меньше (число голосов у всех избирателей одинаковое), и распределяет свои голоса между кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по одному голосу, а может одному кандидату отдать все свои голоса, аккумулировать их для него. Отсюда и название системы (от лат. сumulatio - скопление).
Ограниченное голосование - это система, при которой у избирателя меньше голосов, чем следует избрать депутатов от округа. Смысл заключается в том, чтобы обеспечить представительство не только большинства, но и меньшинства избирателей.
Такая система применялась в Японии в 1946 г. на выборах в Имперский парламент. Избиратели голосовали за несколько кандидатов из списка (например, за двух, если было четыре мандата). Количество мест - от 4 до 14, зависело от округа. Было избрано 39 женщин (8,4%). Пораженные результатом, консервативные партии уменьшили число представителей от районов, и избиратели могли голосовать только за одного кандидата. Эта система носит название единственного непередаваемого голоса. Благодаря таким изменениям количество женщин в парламенте уменьшилось до 2%, в 1996 г. немного возросло до 4,6%. В 1989 г. во время выборов в верхнюю палату Японского парламента величина избирательных округов была расширена. Каждый круг мог представить 50 своих представителей. По результатам выборов женщины получили 24% мест.
Как правило, эта система используется на выборах в городские или местные законодательные органы
Пропорциональная система представительства начиная с 1994 г. применяется на выборах почти в 40% парламентов мира.
Главная идея этой системы состоит в том, чтобы каждая политическая партия получала в парламенте число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей. Пропорциональная избирательная система гарантирует представительство даже для относительно мелких партий. Проблема возникает, когда ни одна из партий в парламенте не имеет большинства либо нет крепкой коалиции нескольких партий.
При пропорциональной системе выборов партии для расширения круга своих избирателей выдвигают большее количество женщин и представителей меньшинств. Здесь важно различать голосование за партийный список,
