Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования (А.В. Калмыкова, "Журнал российского права", N 5, май 2007 г.)

Основные черты государственного контроля (надзора)
в сфере технического регулирования

По данным Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, за первое полугодие 2006 г. от юридических лиц и органов исполнительной власти поступило в письменной форме 196 обращений по фактам несоответствия продукции обязательным требованиям, фактам нарушения метрологических норм и правил при оптовой и розничной торговле. Все обращения относились к вопросам качества и безопасности выпускаемой и реализуемой продукции. При проведении проверок по фактам обращений характерными нарушениями явились: несоответствие обязательным требованиям государственных стандартов показателей безопасности; непроведение требуемых испытаний продукции или несоблюдение сроков их проведения; несоответствие маркировки; нарушения требований к документации; несоблюдение правил обязательной сертификации.

Правовое регулирование порядка проведения государственного контроля прошло длительную эволюцию. В этом направлении ведется постоянная работа по совершенствованию эффективности механизмов осуществления государственного контроля, в том числе и в сфере технического регулирования.

Огромное количество ведомственных актов, устанавливающих требования к объектам технического регулирования, их противоречивые положения, естественно, влекут за собой неразбериху в системе государственного контроля.

Принятый Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(1) (далее - Закон N 184-ФЗ) не только коренным образом изменил систему нормативных документов, устанавливающих обязательные требования к продукции, но и заложил базовые принципы проведения государственного контроля в этой области.

В соответствии со ст. 2 Закона N 184-ФЗ государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов представляет собой проверку выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки. Определение термина "контроль (надзор)", приведенное в Законе N 184-ФЗ, практически дублирует содержание этого понятия, установленного в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(2), а также в ст. 2 Типового проекта "Об основах технического регулирования"*(3), принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 2 ноября 2002 г. N 3-14. Однако объектами проведения контроля в Законе N 184-ФЗ определены продукция и связанные с ней процессы, в отличие от Федерального закона N 134-ФЗ, объектами государственного контроля которого обозначены товары, работы и услуги.

Анализ гл. 6 Закона N 184-ФЗ позволяет сделать вывод, что государственный контроль за соблюдением требований представляет собой совокупность организационно-правовых, технических и технологических мероприятий, которые направлены на выяснение, соблюдает ли субъект предпринимательской деятельности обязательные для исполнения им требования безопасности, установленные в технических регламентах в отношении продукции и процессов, выявление причин несоответствия продукции и процессов соответствующим требованиям безопасности, их анализ и принятие мер, в том числе административного принуждения, к лицу, допустившему нарушение указанных требований.

Следует также отметить, что в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона N 184-ФЗ государственный контроль является формой оценки соответствия, а не наоборот, как бы логично это следовало предположить.

Государственный контроль (надзор) в первую очередь является функцией государственных органов, которая заключается:

- в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

- в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

- в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

- в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

- в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности.

Таким образом, контроль призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение их требований органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими и физическими лицами.

Согласно ст. 2 Закона N 184-ФЗ под оценкой соответствия понимается прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. То есть содержание данной процедуры составляет только установление тождественности характеристик продукции или процессов требованиям безопасности, установленным техническими регламентами. Между тем назначение функции государственного контроля, в том числе и за соблюдением требований технического регламента, состоит, как уже было сказано выше, не только в выявлении факта соответствия требованиям технического регламента или отклонения от этих требований, но и в применении мер, направленных на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также мер по ликвидации последствий указанных нарушений; по привлечению изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Сказанное вытекает и из полномочий органов, осуществляющих государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов, установленных, в частности, ст. 34 Закона N 184-ФЗ. Такими полномочиями, исходя из содержания ст. 26 Закона N 184-ФЗ, органы, осуществляющие подтверждение соответствия, не обладают.

Таким образом, государственный контроль (надзор) в сфере технического регулирования не может и не должен являться формой оценки соответствия. Скорее оценка соответствия является одной из форм осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Анализ положений Закона N 184-ФЗ позволяет выделить следующие характерные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования:

- сохранение множественности органов, осуществляющих государственный контроль в сфере технического регулирования. Согласно п. 1 ст. 32 государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора);

- сокращение объектов контроля. В соответствии с Законом N 184-ФЗ обязательные требования, соблюдение которых должно проверяться в процессе осуществления государственного контроля (надзора), устанавливаются только в отношении продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и др. Таким образом, из состава объектов, в отношении которых устанавливаются обязательные требования и осуществляется государственный контроль, изымаются работы и услуги;

- изменение предмета государственного контроля. Вступивший в силу Закон N 184-ФЗ предусматривает контроль за соответствием требований только технических регламентов и никаких иных нормативных актов, поскольку только они являются обязательными для соблюдения всеми субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем это не означает, что такой контроль будет единственным, поскольку в случае соблюдения предпринимателями национальных и иных стандартов в отношении них будет осуществляться контроль со стороны лиц, уполномоченных проводить контрольные мероприятия при применении указанных стандартов. Таким образом, в отношении одного вида продукции будет осуществляться как государственный контроль, так и негосударственный;

- установление стадии, на которой производится государственный контроль в отношении продукции - стадии обращения продукции (п. 2 ст. 33) При этом отметим, что сама стадия обращения законодательно не определена. И, если ранее Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-I "О стандартизации"*(4) (ныне утратил силу) закреплял, что государственный контроль и надзор за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов осуществляется на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации, то в настоящее время затруднительно определить, с какого момента начинается обращение продукции и с какого завершается, и когда должны производиться контрольные мероприятия;

- расширение полномочий органов государственного контроля. Закон N 184-ФЗ в определенной степени расширил полномочия контрольно-надзорных органов в части мер, принимаемых по результатам контрольных мероприятий, а также обязанности хозяйствующих субъектов. В частности, это касается полномочий по принудительному отзыву с рынка продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по приостановке или прекращению действия декларации о соответствии или сертификата соответствия органами государственного контроля (надзора).

Закон N 184-ФЗ устанавливает особый порядок проведения мероприятий по контролю в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Это в полной мере корреспондируется с нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", предусматривающего проведение внеплановых проверок хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем встает вопрос, в какой мере механизм государственного контроля должен быть отражен в технических регламентах, если его порядок в определенной степени уже урегулирован действующими федеральными законами, регламентирующими в том числе и вопросы технического регулирования?

В целях устранения возможных противоречий законодательных актов в сфере технического регулирования Законом N 184-ФЗ установлено, что положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, касающиеся сферы применения Закона N 184-ФЗ за соблюдением требований технических регламентов, применяются в части, не противоречащей данному Закону N 184-ФЗ (ст. 4).

Указанное положение Закона N 184-ФЗ касается всех его норм. В пункте 2 ст. 4 Закона N 184-ФЗ особо обращено внимание на положения упомянутых актов, касающихся прямо или косвенно осуществления контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Однако означает ли это, что при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований технических регламентов невозможно применение положений иных федеральных законов?

В этой связи необходимо обратить внимание, что в силу революционного характера Закона N 184-ФЗ практически все законодательные и иные нормативные правовые акты РФ в части, касающейся сферы применения Закона, в той или иной мере не соответствуют его положениям. Поэтому применение ранее принятого акта непременно должно сопровождаться сравнительным анализом с нормами Закона N 184-ФЗ.

Законом N 184-ФЗ (ст. 47) непосредственно признаны утратившими силу только Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-I "О сертификации продукции и услуг" и Закон РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-I "О стандартизации", а также непосредственно связанные с ними акты федерального законодательства.

Особое применение в переходный период имеют Федеральный закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений", Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии", а также Федеральные законы от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" и от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения". Указанными актами до принятия соответствующих технических регламентов осуществляется в соответствии со ст. 46 Закона N 184-ФЗ техническое регулирование в области применения ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер, в области ядерной и радиационной безопасности.

Помимо указанных, в Российской Федерации действуют и иные акты, касающиеся сферы технического регулирования и устанавливающие процедуру осуществления государственного контроля, в том числе и за соблюдением обязательных требований к объектам технического регулирования:

- Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции";

- Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов";

- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

- Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах";

- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";

- Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве";

- Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении";

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

- Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами";

- Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и другие.

Статья 46 Закона N 184-ФЗ говорит лишь о том, как применяются установленные в нормативных актах по вопросам технического регулирования обязательные требования к продукции и иным объектам технического регулирования. Но указанная статья не дает понимания того, как применяются положения иных действующих нормативных актов, касающиеся осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением установленных обязательных требований.

Рассмотрим данный вопрос на примере Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"*(5).

В соответствии со ст. 13 указанного Федерального закона за обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется государственный надзор и контроль. Порядок проведения данного контроля определяется постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов"*(6).

Согласно п. 6 Положения о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987, государственный надзор и контроль в рассматриваемой области включает в себя:

а) контроль за соблюдением законодательства РФ в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в том числе:

выполнением требований государственных стандартов, государственных санитарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов и ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы (далее - нормативные документы) при разработке новой продукции, подготовке ее к производству, изготовлении, хранении, транспортировке и реализации, оказании услуг в сфере торговли и сфере общественного питания, а также утилизации или уничтожении некачественной, опасной продукции;

выполнением правил продажи отдельных видов товаров и правил оказания услуг в сфере общественного питания;

соблюдением установленного законодательством РФ порядка проведения подтверждения соответствия продукции и услуг, оказываемых в сфере торговли и сфере общественного питания, требованиям нормативных документов;

выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических), ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предупреждение возникновения, распространения и ликвидацию инфекционных и неинфекционных заболеваний (отравлений) людей, связанных с употреблением (использованием) продукции, а также болезней животных, общих для животных и человека (далее - болезни людей и животных);

б) установление причин и условий возникновения болезней людей и животных;

в) пресечение нарушений законодательства РФ в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и применение мер административного воздействия к лицам, допустившим такие правонарушения.

Из приведенной нормы следует, что проверка соблюдения требований безопасности государственных стандартов, правил и норм, которые по истечении переходного периода должны быть установлены в технических регламентах, является лишь составной частью государственного контроля в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

Закон N 184-ФЗ определяет виды органов власти, осуществляющих контроль за соблюдением требований технических регламентов, их права и обязанности. Однако относительно порядка осуществления государственного контроля содержит отсылочную норму, не раскрывая механизма его проведения (п. 2 ст. 32).

В отличие от Закона N 184-ФЗ ст. 13 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и принятое во исполнение него постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов" определяют органы государственной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов, их права и обязанности, порядок осуществления мероприятий по контролю.

В целом регламентация указанных вопросов не вступает в противоречие с нормами Закона N 184-ФЗ в части порядка проведения государственного контроля, а лишь дополняет и детально раскрывает их.

Такая же ситуация наблюдается и в иных сферах (пожарная безопасность, санитарно-эпидемиологическое благополучие, промышленная безопасность и т.д.)

Исходя из вышесказанного, возможно сделать вывод, что при проведении государственного контроля за соблюдением требований, установленных техническими регламентами, возможно применение норм, регламентирующих порядок проведения государственного контроля, установленных иными нормативными актами.

Сказанное в полной мере применимо к тем сферам жизнедеятельности, которые не подпадают под действие п. 3 ст. 1 Федерального закона N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Что же касается иных областей производства, то наряду с положениями Закона N 184-ФЗ применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который, являясь комплексным процедурным нормативно-правовым актом, определяет единый порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), дает определение государственного контроля, формулирует основные принципы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля, а также производит разграничение компетенции всех уровней власти при проведении проверочных мероприятий.

Однако в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р*(7), указывается, что "для объектов и предметов контроля и надзора, подпадающих под действие Федерального закона "О техническом регулировании", необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля должны определяться соответствующими техническими регламентами". Вместе с тем при реализации данного вопроса в проектах технических регламентов возникли определенные сложности.

Они обусловлены следующими факторами: в отношении одного вида продукции должен действовать ряд технических регламентов. Все принимаемые технические регламенты должны образовывать взаимосвязанную систему нормативных правовых актов. Таким образом, и система контроля должна логически развиваться и дополняться в различных технических регламентах. Исходя из данной посылки, необходимо решить, должен ли быть механизм контроля, включая его способы и формы осуществления, раскрыт в каждом техническом регламенте и как в таком случае избегать дублирования и противоречий; возможна ли ссылка на действующие нормативные правовые акты.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона N 184-ФЗ, положения о контроле не обязательно указывать в техническом регламенте, поскольку при буквальном толковании данной нормы у субъекта есть выбор: включать нормы о порядке проведения государственного контроля в технический регламент либо нет.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос: каким должно быть содержание главы "Контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента" в техническом регламенте?

При построении данной главы необходимо, на наш взгляд, руководствоваться следующими принципами:

- пункт 3 ст. 7 Закона N 184-ФЗ, определяющий обязательные элементы содержания технического регламента, содержит диспозитивную норму относительно правил и форм проведения государственного контроля. Таким образом, разработчик сам вправе решать, включать ли данный раздел в текст технического регламента или нет;

- наличие иных нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления государственного контроля, в том числе и за соблюдением требований технических регламентов, делает возможным во избежание дублирования норм и создания юридических коллизий, включать в текст проекта отсылочную норму к действующему законодательству относительно порядка государственного контроля. Такое положение тем более оправданно, что по отношению к Закону N 184-ФЗ Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и иные федеральные законы, посвященные вопросам контроля и надзора, являются специальными актами и их применение приоритетно;

- установление в проекте технического регламента норм, регламентирующих процедуру государственного контроля, целесообразно в следующих случаях:

1) при отсутствии установленного в действующем законодательстве порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента;

2) при существенном изменении установленного в действующем законодательстве порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента. В этом случае необходимо указывать на внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты;

3) при необходимости повышения уровня правового регулирования порядка государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента;

4) при наличии особенностей в проведении процедуры государственного контроля в отношении объекта технического регулирования, являющегося предметом соответствующего технического регламента.

- при включении в текст проекта технического регламента главы, посвященной вопросам контроля и надзора за соблюдением требований технического регламента, в ней должны быть отражены следующие вопросы:

1) разграничение полномочий и функций в области организации и проведения контроля соблюдения требований регламента между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом следует определить органы государственного контроля (надзора), на которые возложены контрольные полномочия в отношении соответствующего объекта технического регулирования, их полномочия и сферу ответственности. Следует также учитывать, что функции федеральных органов исполнительной власти могут осуществлять не только они сами, но и их территориальные органы;

2) порядок проведения государственного контроля (надзора);

3) отражение стадии жизненного цикла продукции, на которой осуществляется государственный контроль (надзор), а также стадии, на которой осуществляется государственный контроль (надзор) в отношении процессов, момент начала и окончания стадии;

4) особенности проведения государственного контроля (надзора), установленные международными актами и договорами, стороной которых является Российская Федерация;

5) координации и взаимодействия между различными контролирующими органами, разработки схем комплексных проверок соблюдения требований безопасности объектов технического регулирования;

6) организации производственного и общественного контроля;

7) процедуры проведения плановых и внеплановых проверок;

8) основания для проведения внеплановых проверок;

9) основания наступления ответственности контрольных и надзорных органов и их должностных лиц в случае нарушения требований безопасности на объекте технического регулирования.

А.В. Калмыкова,

старший научный сотрудник отдела

административного законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 5, май 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

*(2) СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. I. Ст. 3436.

*(3) Контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов - деятельность уполномоченных государственных органов, имеющая целью обеспечение соблюдения требований технических регламентов и включающая в себя ознакомление с документацией, в том числе с документами о соответствии, и привлечение к ответственности за нарушение требований технических регламентов.

*(4) Ведомости РФ. 1993. N 25. Ст. 917.

*(5) СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

*(6) СЗ РФ. 2001. N 1. Ч. II. Ст. 123.

*(7) СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.