Законодательство Российской Федерации об автономных учреждениях (Л. Максимова, "Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, июль 2007 г.)

Законодательство Российской Федерации об автономных учреждениях

Государственная дума в конце 2006 года приняла Федеральный закон "Об автономных учреждениях"*(1) (далее - Закон N 174-ФЗ), а в начале 2007 года его положения вступили в силу. Так получила право на жизнь новая организационно-правовая форма государственных и муниципальных учреждений - автономное учреждение. Создание нового типа учреждений, оказывающих государственные услуги, - это требование времени, связанное с реформированием бюджетного процесса. В ходе обсуждения проекта указанного закона и после его принятия было много высказываний "за" и "против" создания автономных учреждений. Но время неумолимо, и автономные учреждения создаются в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В целях уточнения правоспособности нового типа государственных и муниципальных учреждений внесены коррективы в гражданский, бюджетный, налоговый кодексы. Изменения претерпели многие законы, в том числе Закон об основах законодательства Российской Федерации о культуре*(2), Закон об образовании*(3).

Правовые основы деятельности автономных учреждений

Общее понятие учреждения дано в ст. 120 ГК РФ. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом Гражданский кодекс выделяет два вида учреждений:

- частное;

- государственное или муниципальное.

Частное учреждение создается гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное - Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием. В свою очередь, государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным. Все вышесказанное можно представить в виде схемы:

Учреждение

                |                       |

/---------------------\  /----------------------------------------------\

| Частное учреждение  |  | Государственное или муниципальное учреждение |

\---------------------/  \----------------------------------------------/

                               |                    |

                        /---------------------\ /-----------------------\

                        | Бюджетное учреждение| | Автономное учреждение |

                        \---------------------/ \-----------------------/

Итак, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

Создание автономных учреждений

В соответствии со ст. 5 Закона N 174-ФЗ автономная организация может быть создана двумя способами:

- путем ее учреждения;

- путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Обратите внимание: при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие либо уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за ним (п. 11 ст. 5 Закона N 174-ФЗ).

В соответствии со ст. 6 названного закона автономное учреждение может иметь только одного учредителя, которым соответственно признается:

1) Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) субъект РФ - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Учредительным документом автономного учреждения является устав, утвержденный его учредителем. Он должен содержать следующие сведения (ст. 7 Закона N 174-ФЗ):

- наименование учреждения, включающее слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества;

- место нахождения учреждения;

- сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя учреждения;

- предмет и цели деятельности учреждения;

- исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение имеет право осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

- сведения о филиалах, представительствах учреждения;

- структуру, компетенцию органов учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок их деятельности;

- иные предусмотренные федеральными законами сведения.

Обратите внимание: Закон N 174-ФЗ запрещает изменять тип существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, однако он не запрещает учреждать их вновь.

Управление автономным учреждением

Органами автономного учреждения в соответствии со ст. 8 Закона N 174-ФЗ являются:

1) наблюдательный совет автономного учреждения;

2) руководитель автономного учреждения;

3) иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы, в том числе:

- общее собрание (конференция) работников автономного учреждения;

- ученый совет;

- художественный совет.

Компетенция учредителя автономного учреждения

В компетенцию учредителя входит (ст. 9 Закона N 174-ФЗ):

1) утверждение устава учреждения, внесение в него изменений;

2) рассмотрение и одобрение предложений руководителя учреждения о создании и ликвидации филиалов учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

3) реорганизация и ликвидация учреждения, а также изменение его типа;

4) утверждение передаточного акта или разделительного баланса;

5) назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

6) назначение руководителя учреждения и прекращение его полномочий;

7) рассмотрение и одобрение предложений руководителя учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения, в случае если для совершения таких сделок требуется его согласие;

8) решение иных предусмотренных Законом N 174-ФЗ вопросов.

Наблюдательный совет автономного учреждения

Согласно ст. 10 Закона N 174-ФЗ наблюдательный совет в автономном учреждении создается в составе не менее пяти и не более одиннадцати членов. В наблюдательный совет автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В его состав могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения.

В компетенцию наблюдательного совета входит рассмотрение предложения учредителя или руководителя автономного учреждения (ст. 11 Закона N 174-ФЗ):

- о внесении изменений в устав;

- о создании и ликвидации филиалов учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

- о его реорганизации или ликвидации;

- об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления;

- об участии автономного учреждения в деятельности других юридических лиц, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника.

Наблюдательный совет рассматривает проекты плана и отчетов финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также проекты отчетов об использовании имущества, годовую бухгалтерскую отчетность учреждения.

В отношении совершения сделок наблюдательный совет рассматривает предложения руководителя:

- о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно;

- о совершении крупных сделок;

- о совершении сделок, в заключении которых имеется заинтересованность;

- о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета.

В компетенцию наблюдательного совета также входит решение вопросов проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.

Руководитель автономного учреждения

В соответствии со ст. 13 Закона N 174-ФЗ руководителем автономного учреждения в зависимости от его вида может быть:

1) директор;

2) генеральный директор;

3) ректор;

4) главный врач;

5) художественный руководитель;

6) управляющий.

К компетенции руководителя автономного учреждения относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя, наблюдательного совета или иных органов автономного учреждения. Согласно ст. 13 Закона N 174-ФЗ руководитель действует без доверенности от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени. Наряду с этим руководитель утверждает штатное расписание, план его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.

Крупные сделки

Закон N 174-ФЗ ввел новое понятие для некоммерческих учреждений - "крупная сделка". До принятия этого закона гражданское законодательство не регламентировало порядок совершения крупной сделки некоммерческой организацией.

Все имущество автономных учреждений условно можно разделить на имущество, которым оно может распоряжаться самостоятельно, и имущество, распоряжаться которым оно не имеет права. Крупные сделки можно совершать с имуществом, которым автономное учреждение может распоряжаться самостоятельно: отчуждать, передавать в пользование или залог. Кроме того, крупной сделкой считается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами и привлечением заемных средств. Цена крупной сделки должна превышать 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Однако уставом автономного учреждения лимит крупной сделки может быть снижен (ст. 14 Закона N 174-ФЗ).

Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Крупная сделка, совершенная с нарушением требований закона, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения.

Ответственность в размере убытков по крупной сделке несет руководитель автономного учреждения, если сделка проведена с нарушением требований закона, независимо от того, была ли она признана недействительной.

Сделки с заинтересованностью

Не секрет, что в государственных структурах распространена практика заключения договоров с теми контрагентами, которые могут "отблагодарить" чиновников. Закон ставит преграду использования служебного положения. С этой целью в него включена ст. 16 "Заинтересованность в совершении автономным учреждением сделки". Члены наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения, его заместители признаются заинтересованными в совершении сделки, если они (он), их супруги (в том числе бывшие), родители, бабушки и дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, тети и дяди (в том числе братья (сестры) его усыновителей), племянники и племянницы, усыновители и усыновленные:

- являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами голосующих акций акционерного общества или долей, превышающей 20 процентов уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица, которое является в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем.

Заинтересованное лицо обязано до совершения сделки уведомить руководителя и наблюдательный совет автономного учреждения об известных ему совершаемых или предполагаемых сделках, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным.

Сделка с заинтересованностью может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в совершении сделки. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимает учредитель.

Сделка с заинтересованностью либо сделка, совершенная с нарушением требований закона, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя. Однако если другая сторона в сделке докажет, что она не знала и не должна была знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее предварительного одобрения, то сделка не может быть признана недействительной.

Порядок, установленный для совершения сделок с заинтересованностью, не применяется к сделкам, связанным с предоставлением автономным учреждением услуг (выполнением работ) в процессе его обычной уставной деятельности на условиях, существенно не отличающихся от условий аналогичных сделок.

Если заинтересованное лицо не уведомило руководителя и наблюдательный совет автономного учреждения об известной ему сделки с заинтересованностью, то оно несет ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения такой сделки, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении. Такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным в сделке, в совершении которой имеется заинтересованность, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки. В случае если за убытки в результате совершения сделки с заинтересованностью или с нарушением требований Закона N 174-ФЗ отвечают несколько лиц, их ответственность является солидарной.

Различия автономных и бюджетных учреждений

Для того чтобы лучше понять права и обязанности автономного учреждения, сравним их с правами и обязанностями бюджетного учреждения.

Организация банковских операций

Разговор о различиях автономного и бюджетного учреждений можно начать с организации банковских операций. Как известно, бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством (ст. 161 БК РФ).

В отличие от бюджетных автономные учреждения вправе открывать счета в кредитных организациях (п. 3 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). При этом закон уточняет, что счета в кредитных организациях открываются в установленном порядке, однако не указывает, кем этот порядок должен быть установлен. Надо полагать, что имеется в виду порядок открытия текущих счетов, установленный для коммерческих организаций.

Публичность отчетности

Автономное учреждение обязано публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ. Для этого учредитель автономного учреждения определяет средства массовой информации. Отчетность должна публиковаться ежегодно (п. 10 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

В отношении бюджетных учреждений ни Бюджетный кодекс, ни Федеральный закон "О бухгалтерском учете"*(4), ни Инструкция N 25н*(5) такого положения не содержат.

Кредиты и займы

В соответствии с п. 8 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы РФ. Прямого указания на то, что автономные организации могут пользоваться кредитами, Закон N 174-ФЗ не содержит. Однако как следует из смысла ст. 14 Закона N 174-ФЗ, в котором речь идет о крупных сделках, автономные организации могут привлекать заемные денежные средства.

Права на имущество

И автономное, и бюджетное учреждения обладают правом оперативного управления закрепленным за ними имуществом. Учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное им за счет средств, выделенных собственником на приобретение этого имущества. Изъятым имуществом его собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Эти нормы в отношении права оперативного управления закреплены в ст. 296 ГК РФ.

Распоряжение имуществом

Несмотря на указанное выше сходство, область распоряжения имуществом у автономных учреждений значительно шире, чем у бюджетных, поскольку пределы распоряжения имуществом, согласно ГК РФ, устанавливаются соответствующими законами. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться любым имуществом, как закрепленным за ним, так и приобретенным за счет бюджетных средств либо за счет доходов от предпринимательской и иной деятельности (ст. 298 ГК РФ). Автономное учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (за исключением права внесения имущества в уставный капитал других юридических лиц). Вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника автономное учреждение вправе, имея на то согласие своего учредителя (ст. 3 Закона N 174-ФЗ). Расходование средств бюджетов бюджетными учреждениями на приобретение долей в уставном капитале коммерческих организаций БК РФ не предусмотрено.

Однако следует заметить, что автономное учреждение не вправе самостоятельно определять категорию (вид) имущества. Решение об отнесении имущества к особо ценному принимается учредителем при принятии решений о закреплении указанного имущества за автономным учреждением либо о выделении средств на его приобретение на основании Постановления Правительства от 31.05.2007 N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения".

Ответственность учредителя

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества (ст. 120 ГК РФ).

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам учреждения. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет целевых средств, выделенных учредителем (ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

Финансовое обеспечение деятельности

Порядок финансового обеспечения деятельности закреплен в Гражданском кодексе, в соответствии со ст. 120 которого бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником. Деятельность бюджетного учреждения финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ). Дополнительным источником финансирования бюджетных учреждений является разрешенная предпринимательская деятельность. При этом доходы бюджетного учреждения, полученные от такой деятельности после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг (ст. 42 БК РФ).

Согласно Закону N 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления его деятельности и использование закрепленного за учреждением имущества. Они поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Иными словами, автономные учреждения самостоятельно зарабатывают средства на свое существование.

Однако основной механизм финансирования деятельности автономного учреждения заключается в том, что учредитель устанавливает для автономного учреждения задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Согласно этим заданиям автономное учреждение выполняет работы, оказывает услуги как за плату (частичную плату), так и бесплатно. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных ему учредителем на его приобретение, расходов на уплату налогов по такому имуществу. Учредитель также финансирует развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Обратите внимание: в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных ему учредителем, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

В целях обеспечения равных условий хозяйствования ст. 20 Закона N 174-ФЗ предусмотрено, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения.

Л. Максимова,

главный редактор журнала "Бюджетные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(2) Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утв. ВС РФ от 09.10.1992 N 3612-1.

*(3) Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

*(4) Федеральный закон от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете".

*(5) Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина РФ от 10.02.2006 N 25н.