Пользование недрами без лицензии: публичный и частно-правовой аспекты (Р.С. Бевзенко, "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 6, июнь 2007 г.)

Пользование недрами без лицензии:
публичный и частно-правовой аспекты

1. Выдача в установленном порядке лицензии на право пользования недрами является юридическим фактом, который порождает право лица на извлечение природных ископаемых из земной коры (из недр). Основным нормативным актом, регулирующим правоотношения, возникающие между государством в лице органа, уполномоченного выдавать лицензию на пользование недрами, и недропользователем, является Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Именно этим Законом была введена система лицензирования недропользования. Кроме того, концепция лицензирования недропользования применительно к водным объектам была реализована в Водном кодексе РФ 1995 г.*(1).

Причиной нашего обращения к теме правовой природы права недропользования и лицензии, удостоверяющей это право, стала обнаружившаяся на практике правовая неопределенность в вопросе о возможности применения к лицам, осуществляющим недропользование без получения соответствующей лицензии, положений п. 2 ст. 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст. 171 Уголовного кодекса РФ.

Напомним содержание указанных норм.

В соответствии с п. 2 ст. 14.1 КоАП осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой*(2).

В соответствии с п. 1 ст. 171 УК РФ осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев*(3).

Таким образом, и в первом, и во втором случаях законодатель включает в состав диспозиции административно-правовой и уголовной нормы осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), в случаях когда такое разрешение (лицензия) обязательно.

Возникает резонный вопрос: следует ли считать, что диспозициями п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ охватываются в том числе и нарушения в сфере недропользования, в частности добыча полезных ископаемых без получения лицензии на недропользование?

2. С точки зрения систематики КоАП и Уголовного кодекса ответ на поставленный вопрос должен быть следующим.

И законодательство об административных правонарушениях, и уголовное законодательство содержат специальные составы, которые предусматривают наказания за административные проступки и уголовные деяния в сфере недропользования. В КоАП РФ это ст. 7.3 (Пользование недрами без разрешения (лицензии) или с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) либо ст. 7.6 (Самовольное занятие водного объекта либо использование его с нарушением установленных условий), в УК РФ - ст. 255 (Нарушение правил охраны и использования недр). И в первом, и во втором случаях диспозициями этих статей охватывается нарушение, являющиеся предметом нашего внимания - недропользование, осуществляемое без отсутствия лицензии. Указанные нормы являются специальными нормами, устанавливающими ответственность именно за нарушения в сфере законодательства о недрах, поэтому их действие не может быть исключено или отменено ст. 14.1 КоАП и ст. 171 УК РФ.

Эта достаточно простая мысль тем не менее не всегда воспринимается судами. Например, известны случаи, когда суды применяли к недропользователю, допустившему нарушения законодательства о недрах, ст. 14.1 КоАП РФ.

Приведем такой пример из судебной практики. Прокурор обратился в суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции требования прокурора удовлетворены. На общество наложен штраф в размере 40 000 руб. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в окружной суд, общество просило отменить указанные судебные акты как принятые с нарушением норм материального права. Податель жалобы ссылался на следующие обстоятельства: в соответствии с действующим законодательством предоставление коммунальных услуг по водоснабжению и водоотведению лицензированию не подлежит; действия общества должны быть квалифицированы по ст. 7.6 КоАП РФ. Суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы.

Как следовало из материалов дела, постановлением прокурора в отношении общества возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В соответствии с указанной нормой осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Из пункта 3.2 устава общества следует, что к предметам его деятельности относится производство работ по ремонту и обслуживанию водопроводных, канализационных сетей, предоставление услуг по водоснабжению, водоотведению, предоставление коммунальных услуг гражданам.

Общество на праве пользования имеет водозаборы и водосети в различных населенных пунктах. Суд установил: общество не оспаривало данное обстоятельство, что водоснабжение одного из населенных пунктов осуществляется из поверхностного водозабора, расположенного в реке. В остальных населенных пунктах водоснабжение населения и юридических лиц осуществляется из подземных водоисточников (артскважин).

В соответствии со ст. 85, 86, 138 Водного кодекса РФ при централизованном питьевом и хозяйственно-питьевом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целью деятельности которых является питьевое и хозяйственно-питьевое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование.

Использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование. У общества же отсутствует лицензия на водопользование.

Не оспаривая факта отсутствия лицензии и необходимости ее наличия, общество заявило о том, что административная ответственность за данное нарушение должна быть квалифицирована по ст. 7.6 КоАП РФ.

Согласно ст. 7.6 КоАП РФ самовольное занятие водного объекта или его части, пользование ими без разрешения (лицензии), если получение таковых предусмотрено законом, а равно без заключенного в соответствии с законом договора либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) или договором, влекут наложение административного штрафа.

Апелляционная инстанция со ссылкой на ст. 1, 46, 86, 135, главу 10 Водного кодекса РФ указала (а окружной суд поддержал этот вывод) на то, что общество использует водный объект в целях централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения без лицензии на водопользование и данные действия подпадают под самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Решения нижестоящих судов были признаны законными, в удовлетворении кассационной жалобы было отказано*(4). Аналогичные решения принимались этим же окружным судом и по другим делам*(5).

В другом деле предметом рассмотрения стало требование прокурора о привлечении субъекта предпринимательской деятельности к ответственности за добычу минеральной воды из скважины без лицензии на водопользование. ФАС Северо-Кавказского округа также поддержал требования прокурора и применил к нарушителю санкции, установленные п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ*(6).

Практика же иных окружных судов (а именно окружных судов Волго-Вятского, Западно-Сибирского, Уральского, Центрального округов) свидетельствует о том, что ими в целом поддерживается наш вывод: наличие в КоАП специальной нормы о нарушениях законодательства о недропользовании исключает возможность применения ст. 14.1 КоАП об осуществлении деятельности без лицензии к недропользователю, не имеющему лицензии на право пользования недрами*(7).

Что же касается Верховного Суда РФ, то нам известно одно дело, рассмотренное Судом, в котором лицо хотя и было освобождено от административной ответственности, но Верховный Суд все же допустил явное смешение лицензии на пользование природными объектами (в данном деле - водным объектом) и лицензии на право осуществление определенной деятельности (ст. 49 ГК РФ)*(8).

Практика применения ст. 171 УК РФ судами общей юрисдикции, которая в значительной степени менее доступна для исследователей, чем практика окружных арбитражных судов, также свидетельствует о смешении понятий "лицензия на осуществление определенного вида деятельности" (ст. 49 ГК РФ) и "лицензия на право недропользования". Это следует, в частности, из решения Верховного Суда РФ, в котором упоминается о возбуждении уголовного дела по ст. 171 УК РФ против лица, осуществлявшего водопользование без соответствующей лицензии*(9).

Это же ошибочное мнение было высказано Правительством РФ в отзыве на проект Федерального закона "О внесении дополнений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ" в части установления ответственности за незаконную добычу янтаря. По мнению правительства, введение этого состава преступления в УК РФ является излишним, так как добыча полезных ископаемых осуществляется на основании лицензии (ФЗ "О недрах"), а уголовный закон уже предусматривает ответственность за осуществление деятельности без получения соответствующей лицензии. Такая ответственность, по мнению правительства, установлена ст. 171 УК РФ*(10).

В юридической литературе также встречается мнение о том, что нарушение требования законодательства о необходимости получения лицензии на недропользование влечет за собой применение ст. 171 УК РФ*(11).

3. Гораздо более интересным представляется поиск сущностных различий между лицензированием отдельных видов деятельности, осуществляемых в соответствии со ст. 49 ГК РФ, и лицензированием недропользования.

Для этого необходимо прежде всего дать юридическую характеристику прав недропользователя и оценить правовую природу лицензии, которая эти права предоставляет.

Принципиально важным является определение характера права недропользователя - является ли оно частным (гражданским) правом или же оно относится к категории публичных прав?

Весьма убедительные аргументы в пользу того, что право недропользователя является субъективным гражданским правом, приводит Ю. Туктаров. Система его рассуждений заключается в следующем: право недропользования возникает на основании административного акта государственного органа, которые, как известно, могут выступать в качестве оснований возникновения гражданских прав; недропользование основано на принципе равенства сторон этих отношений; передаваемость прав, удостоверенных лицензией на недропользование; защита права недропользования осуществляются при помощи средств, соответствующих способам защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ)*(12).

С этим выводом следует безоговорочно согласиться. Получается, что факт выдачи лицензии на право пользования недрами порождает субъективное гражданское право осуществлять деятельность по добыче полезных ископаемых, а также осуществлять иную деятельность, предусмотренную ст. 6 ФЗ "О недрах".

Таким образом, последняя наша задача состоит в проведении разграничения между правовой природой лицензии на осуществление определенного вида деятельности и правовой природой лицензии, предоставляющей право пользования недрами.

В соответствии со ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензируемый же вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом. В соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" положения Закона не распространяются на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов животного и растительного мира. Следовательно, понятие "лицензирование использования природных ресурсов" не включается в логический объем понятия "лицензируемые виды деятельности".

Смысл лицензирования отдельных видов деятельности состоит в том, чтобы посредством установления определенных требований и предписаний обеспечить ненарушение прав и интересов третьих лиц и всего общества в целом при осуществлении соответствующих видов деятельности. Лицензия создает абстрактную возможность осуществлять определенную деятельность, но она не создает у лицензиата обязанности эту деятельность осуществлять. Следовательно, право на осуществление лицензируемой предпринимательской деятельности является не субъективным гражданским правом, а элементом правового статуса соответствующего лица."

Лицензия на право пользования недрами предоставляет совершенно конкретные субъективные права: право осуществлять пользование недрами в отношении отдельного участка недр, в установленные сроки и в определенных объемах. Кроме того, выдача лицензии может породить у недропользователя обязанность совершать определенные действия, связанные с эксплуатацией участка недр (ст. 12 ФЗ "О недрах"). Именно по этой причине мы вполне можем утверждать, что правовые возможности, которые предоставляет лицензия на право осуществления определенного вида деятельности, и права, возникающие в результате выдачи лицензии на право недропользования, - явления далеко не однопорядковые, и любые попытки поставить знак равенства между этими явления должны быть отвергнуты как несостоятельные*(14).

Р.С. Бевзенко,

кандидат юридических наук

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Этот Кодекс перестал действовать в связи с принятием в 2006 г. нового Водного кодекса, в котором реализована иная концепция организации водопользования (договорная). В связи с этим нормы Водного кодекса 1995 г. будут приводиться нами исключительно в иллюстративных целях.

*(2) Пунктами 3 и 4 ст. 14.1 КоАП установлена административная ответственность за соответственно осуществление деятельности с нарушением условий лицензии и с грубым нарушением условий лицензии. По умолчанию мы распространяем на эти пункты ст. 14.1 КоАП все наши дальнейшие рассуждения.

*(3) Пункт 2 ст. 171 УК устанавливает ответственность за то же деяние, а) совершенное организованной группой; б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере. К указанным составам также по умолчанию будут относиться все соображения о правовой природе лицензии на право недропользования.

*(4) Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июня 2005 г. N А13-35/2005-07.

*(5) См. напр.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июля 2004 г. N А26-2008/04-22.

*(6) См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2005 г. N Ф08-1537/05-647А; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 января 2005 г. N Ф08-6578/05-2502А.

*(7) См. напр.: постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 октября 2006 г. N А28-2701/2006-21/12; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 декабря 2006 г. N Ф04-8588/2006(29602-А70-19); постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 сентября 2006 г. N Ф09-7875/06-С1; постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 августа 2006 г. N Ф09-7541/06-С1; постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13 апреля 2005 г. N А54-106/2005-С5; постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 30 ноября 2004 г. N А54-2771А/04-С11.

*(8) Постановление Верховного Суда РФ от 14 марта 2006 г. N 18-АД06-3.

*(9) Решение Верховного Суда РФ от 5 февраля 2002 г. N ГКПИ01-1772.

*(10) Письмо Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 4136п-П4 "Официальный отзыв на проект федерального закона "О внесении дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", вносимый депутатом Государственной Думы В.П. Никитиным".

*(11) См. комментарий к ст. 7.3 КоАП в изд: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. Изд. 5-е, перераб. и доп. М., 2006.

*(12) Туктаров Ю. Частная сущность права недропользования // эж-ЮРИСТ. 2005. N 14. К схожему выводу пришел в свое время Д.Г. Храмов. По его мнению, ряд отношений, возникающих в процессе реализации права пользования недрами в "лицензионном" режиме, носит обязательственный характер и регулируется нормами гражданского законодательства (см.: Храмов Д.Г. Юридическая природа права пользования недрами // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 4 / под ред. М.И. Брагинского. М., 2002. С. 102, ПО).

*(13) По всей видимости, к возможностям, порождаемым выдачей лицензии на осуществление определенного вида деятельности, можно применить термин М.М. Агаркова "динамическая правоспособность".

*(14) Кажется, порочность практики употребления термина "лицензия" к документу, порождающему права и обязанности в сфере недропользования, осознал и законодатель, который в новом Водном кодексе РФ (2006 г.) реализовал не лицензионную, а договорную модель предоставления права пользования водными ресурсами. Аналогичная (договорная модель) заложена и в проекте нового закона "О недрах" (см. главу 5 проекта ФЗ "О недрах" N 187513-4, внесенного в Государственную Думу Правительством РФ.