Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма (А.В. Стригулина, "Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.)

Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями
по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма

Российская Федерация, являясь активным потребителем и поставщиком международных туристских услуг, к 2020 г. войдет в первую десятку стран как по приему, так и по выезду туристов за границу*(1). Между тем, можно констатировать не только плюсы этого явления - валютные поступления от экспортируемых туристских услуг и реализации прав граждан на отдых, но и все более нарастающие проблемы, связанные с законодательными пробелами и "недоработками", касающимися процесса пересечения границы, выполнения путешествующими туристских формальностей (визовых, таможенных и др.), вопросов защиты прав выезжающих и въезжающих туристов от терроризма, стихийных бедствий, а также причинения вреда жизни и имуществу по другим причинам, проблем благоустройства туристических дистинаций и, в то же время, сохранения расположенных в них достопримечательностей, поддержания благоприятной экологической среды и социальной ситуации среди местного населения и др.

Вследствие этого ставится задача правового межгосударственного урегулирования отношений в сфере туризма, прежде всего, на многосторонней региональной основе, так как именно "региональный подход способствует более успешному решению проблем международного туризма"*(2).

Как наиболее протяженное по территории и геополитически значимое на континенте и в мире, российское государство выстраивает многоаспектные международные отношения в сфере туризма с региональными интеграционными объединениями*(3), располагающимися в различных частях мирового пространства. При этом более урегулированными и активными "зонами" развития межгосударственных отношений (в силу географических, исторических, культурных и иных сближающих факторов) являются европейская и азиатско-тихоокеанская, тогда как сотрудничество и партнерство с интеграционными объединениями стран Ближнего Востока, Африки, Северной и Южной Америки пока еще находится в процессе организационно-правового становления: хотя со многими из них уже налажен политический диалог и имеются определенные договоренности в интересующей нас сфере, но международно-правовое сотрудничество на данном направлении только предстоит интенсифицировать*(4). Поэтому основным предметом нашего исследования будут являться отношения сотрудничества России и "европейских" и "азиатско-тихоокеанских" интеграционных объединений. Для данных направлений международного взаимодействия характерно то, что Россия по отношению к межгосударственным объединениям выступает, либо на правах члена, либо как диалоговый партнер по сотрудничеству, а регулирование отношений в сфере туризма ведется, или непосредственно по данной проблематике, или в рамках торгово-экономической, социально-культурной политики, при одновременном решении вопросов региональной и глобальной безопасности.

Сотрудничество России на европейском пространстве налаживается, прежде всего, в рамках Содружества независимых государств*(5), Европейского Союза, а также таких старейших и авторитетных организаций, как Совет Европы (СЕ) и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также некоторых "молодых" субрегиональных союзов государств. Здесь регламентация отношений в сфере туризма отличается тем, что ведется зачастую в увязке с экологическим сотрудничеством, а также при интенсификации обменов, чаще - среди молодежи, с научными, образовательными, культурными и иными целями, и в контексте концепции строительства "единой Европы без разделительных линий".

Так, руководствуясь целями Устава СНГ 1993 г.*(6) - сотрудничать в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях, содействовать гражданам в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве (ст. 2), - государствами - участниками СНГ, в том числе Россией, были приняты: Соглашение от 23 декабря 1993 г. "О сотрудничестве в области туризма" (далее - Соглашение 1993 г.), Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской ассамблеи СНГ от 29 октября 1994 г. "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма" (далее - Рекомендательный законодательный акт 1994 г.), Межгосударственная целевая программа (концепция) от 14 февраля 1996 г. "Развитие туристских связей между государствами - участниками СНГ" (далее - Межгосударственная целевая программа 1996 г.)*(7), направленные на урегулирование отношений в сфере туризма на пространстве СНГ.

Соглашением 1993 г. туризм впервые был признан в качестве самостоятельной сферы сотрудничества в рамках Содружества. Государства взяли на себя обязательства по содействию в развитии равноправного и взаимовыгодного сотрудничества, эффективного освоения туристских ресурсов, регулярных контактов госорганов, по информационному и нормативно-правовому обеспечению туризма и по сближению законодательств государств по туризму, по обмену информацией, опытом, научными и учебными материалами, по оказанию содействия в вопросах подготовки кадров, по развитию туристских регионов и др. В целях реализации этого Соглашения в 1994 г. был утвержден Совет по туризму, основной задачей которого стало содействие сотрудничеству по линии госорганов, национальных и региональных туристских ассоциаций, обществ, фирм и международных туристских организаций.

Рекомендательный законодательный акт 1994 г. также внес свои коррективы в интеграционные процессы СНГ. В нем охарактеризованы понятия государственной политики и компетенции государств в сфере туризма, даны основополагающие термины и понятия (туризм, турист, тур и др.), регламентированы основные права и обязанности туристов и туристских организаций, затронуты вопросы лицензирования и сертификации туристской деятельности, а также компенсации и возмещения убытков туристам, с целью рекомендовать разработку государствами СНГ соответствующих национальных законов для дальнейшего формирования единого туристского пространства*(8).

Межгосударственная целевая программа (концепция) 1996 г. основными задачами установила формирование современной нормативно-правовой базы и основ системы межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности, формирование межнационального туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации в работе туристских структур и предприятий, создание благоприятных условий для развития внутреннего и внешнего туризма, обеспечение развития социального туризма, создание в СНГ единого туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма и иные задачи. Для реализации данной Программы создана рабочая группа, осуществляющая управление, координацию и контроль за выполнением работ и представляющая соответствующие доклады Совету МПА СНГ.

Новейшим соглашением государств - участников СНГ, призванным придать новый импульс межгосударственным отношениям стран Содружества в сфере туризма, можно считать Соглашение о гуманитарном сотрудничестве от 26 августа 2005 г. (г. Казань)*(9), положения о туризме (ст. 7) которого во многом напоминают обязательства Соглашения 1993 г. Однако в рамках его заключении, Стороны дополнительно договорились расширять разнообразие видов туризма, включая культурный, экологический, молодежный, детский и другие; способствовать внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг; единой информационной сети. Также в целях развития молодежного движения и углубления взаимопонимания между молодым поколением государства СНГ решили содействовать проведению совместных молодежных форумов, фестивалей, выставок, конкурсов, семинаров, обмену группами учащихся и студентов в период каникул, организации отдыха детей и молодежи, включая совместные летние лагеря, туристические оздоровительные и культурно-просветительские походы. Для осуществления координации работы в указанной сфере предусмотрено создание Совета по гуманитарному сотрудничеству.

Помимо указанных основополагающих правовых актов государствами СНГ были приняты иные соглашения, в своем регулировании затрагивающие общие с туризмом вопросы (например, о туристских формальностях)*(10).

В отличие от сотрудничества в рамках СНГ, взаимодействие России и других региональных интеграционных объединений отличается отсутствием специальных соглашений в сфере туризма; правовое регулирование ведется в рамках общих договоров о разностороннем сотрудничестве и по отдельным вопросам межгосударственных отношений, составляющих один из аспектов развития международного туризма (например, порядка въезда и выезда)*(11), а также в иной договорной форме (совместное коммюнике, итоговый документ и т.д.).

Так, основой всестороннего развития отношений России и ЕС явилось Соглашение от 24 июня 1994 г. (о. Корфу) о партнерстве и сотрудничестве (СПС)*(12), в разделе о широкомасштабном экономическом сотрудничестве которого и обозначено взаимодействие в сфере туризма. Согласно его ст. 75 "Туризм" Стороны взяли на себя взаимные обязательства по следующим направлениям: упрощение торговли туристскими услугами; взаимодействие официальных туристских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передача ноу-хау; изучение возможностей реализации совместных проектов*(13). Несмотря на краткость формулировок, данные направления сотрудничества, особенно последнее, открывают широкую перспективу для совместной деятельности дружественных государств. СПС содержит также иные правовые нормы, прямо или косвенно регулирующие отношения Договаривающихся Сторон в сфере туризма (к примеру, о создании благоприятного климата для инвестиций, об охране окружающей среды, о развитии транспорта и международных пассажирских перевозках, о предотвращении преступной деятельности и нелегальной иммиграции и др.). Не рассматривая детально положения данного Соглашения *(14) и придерживаясь сделанных в научной литературе выводов о том, что полифункциональный характер международного туризма как явления, а также системный характер международно-правового регулирования обусловливают его связь со многими другими (помимо экономической и культурной) сферами - экологическое сотрудничество, права человека, вопросы коммерческого - туристского - использования космического пространства, борьба с использованием туризма в противоправных целях и др.*(15), здесь лишь отметим, что СПС заложило многоплановую основу для эффективного развития общего туристского пространства России и ЕС.

Принятием на саммите Россия - ЕС 10 мая 2005 г. (г. Москва) "дорожных карт" о формировании четырех общих пространств России и ЕС*(16) (в области экономики; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки, образования и культуры) фактически была проведена инвентаризация отношений, "которым уже давно стали тесны рамки СПС"*(17). Президент РФ В. В. Путин отметил, что Россией предложен механизм по формированию четырех пространств - "от борьбы с терроризмом до обеспечения свободных контактов между людьми"*(18).

Контактам между людьми, а значит, и развитию международного туризма должно способствовать сотрудничество России и Евросоюза, прежде всего, в рамках формирования научного, гуманитарного и культурного пространства. "Активизировать связи и обмены в сфере образования и культуры, среди молодежи" - указывается среди целей "дорожной карты" по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. Согласно этому международному акту сотрудничество будет осуществляться с использованием инструментов поддержки мобильности российских и европейских ученых, студентов, преподавателей, деятелей культуры, а также путем упрощение визовых процедур, а в дальнейшем - полной их отмены. Стороны также решили обмениваться информацией, опытом и практикой через проведение совместных семинаров и рабочих групп, содействовать повышению доступности культуры и искусства, углублению знания истории и культурного наследия народов Европы.

На формирование регионального туризма России и ЕС значимое правовое воздействие оказывают положения "дорожной карты" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, которые определяют основы свободных и безопасных передвижений по "единой Европе без разделительных линий". В частности, формируя общее пространство свободы, Стороны решили обеспечить облегченное пересечение границы и пребывание на их территориях на законных основаниях, а также совместно работать в целях противодействия нелегальной миграции и трансграничной деятельности. В рамках отношений по формированию безопасного пространства Россия и ЕС решили совершенствовать работу по противодействию терроризму и всем формам организованной преступности, а также другим видам незаконной деятельности. В "дорожной карте" по общему пространству внешней безопасности говорится также о совместном сотрудничестве в области гражданской защиты в целях содействия развитию совместного реагирования на катастрофы и чрезвычайные ситуации, что имеет первостепенное значение для предупреждения, а если понадобится - оперативного спасения собственных граждан и интуристов, в местах происхождения катастроф и стихийных бедствий.

В рамках "дорожной карты" по общему экономическому пространству целями совместной деятельности, смежной со сферой туризма, установлены: разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров (услуг) там, где это целесообразно; улучшение инвестиционного климата; создание эффективной системы сотрудничества в космической деятельности; содействие охране окружающей среды и соблюдение международных экологических соглашений в целях устойчивого развития. В этом международно-правовом акте особо подчеркивается, что экологические темы должны быть включены и стать приоритетными во всех секторах взаимодействия России и ЕС*(19).

Несмотря на то, что "дорожные карты" были приняты сравнительно недавно, некоторые достигнутые в их рамках договоренности, важные для развития регионального туризма России и ЕС, уже стали реальностью. В частности, на саммите Россия - ЕС 25 мая 2006 г. (г. Сочи) подписаны, а в 2007 г. ратифицированы и с 1 июня вступили в действие соглашения между Россией и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам и о реадмиссии*(20). Важно отметить, что в Соглашении об упрощении выдачи виз предусмотрен облегченный порядок оформления виз для значительной группы лиц, в частности на основании письменного обращения принимающей стороны, предпринимателям, участникам научных, культурных и спортивных обменов, журналистам, учащимся и преподавателям, работникам железнодорожного и автомобильного транспорта, осуществляющим международные перевозки, а также близким родственникам лиц, проживающих в России или ЕС. Практически все упомянутые категории граждан смогут получать многократные визы сроком до пяти лет*(21). Соглашение о реадмиссии предусматривает развитие сотрудничества между Россией и государствами ЕС в вопросах возврата нелегальных мигрантов. Безусловно, реализация этих соглашений позволит значительно продвинуться по пути формирования общего безвизового жизненного и туристского пространства для граждан России и Евросоюза.

В качестве приоритетного направления сотрудничества России в рамках Совета Европы согласно гуманитарным целям Устава СЕ*(22) указано формирование единого общеевропейского пространства в правовой, социально-экономической, гуманитарной и культурной сферах, а значит (параллельно), - в туристской, а также борьба с "новыми вызовами и угрозами". Проводимая в указанных рамках линия сотрудничества находит подтверждение в принимаемых международно-правовых актах на министерских встречах и саммитах на высшем уровне. К примеру, на встрече Комитета министров СЕ (6-7 мая 1999 г. (г. Будапешт) была принята Декларация "За большую Европу без разделительных линий"*(23). На Третьем саммите 2005 г. (г. Варшава) идея строительства единой Европы без разделительных линий и двойных стандартов была провозглашена в итоговом документе в качестве стратегической цели СЕ. И именно Россией в повестку дня была внесена тема свободного передвижения граждан между всеми странами - членами Организации. Тогда же состоялось обсуждение проблем активизации многостороннего сотрудничества в правовой, социальной, культурной сферах и в области борьбы с терроризмом*(24).

Сотрудничество России в рамках ОБСЕ проходит, прежде всего, в плоскости "построения европейской архитектуры безопасности", в то время как деятельность ОБСЕ создает общую основу для сотрудничества в области прав человека, экономического, социального, экологического взаимодействия и в сфере международного туризма*(25). Так, подписанный на саммите 1975 г. (г. Хельсинки) Заключительный акт ОБСЕ обозначил три сферы или, по-другому, "измерения" достигнутых договоренностей в области европейской безопасности: военно-политическое, экономико-экологическое и человеческое. Непосредственно о туризме и его развитии говорилось в "экономико-экологическом измерении", где был отражен сложный характер его взаимосвязи с иными сферами общественного развития, отмечался "вклад, вносимый международным туризмом в развитие взаимопонимания между народами и ознакомления с достижениями других стран в различных областях, а также в экономический, социальный и культурный прогресс", признавалась необходимость принятия мер по недопущению нанесения ущерба окружающей среде и художественному, историческому и культурному наследию в ходе развития туризма. В число направлений сотрудничества государств было включено содействие улучшению материальной базы туризма, поощрение совместных проектов по туризму, содействие обмену информацией, в том числе статистической, упрощение туристских формальностей, содействие туристской деятельности иностранных компаний на своей территории, проведение конференций, совместных исследований по вопросам туризма и др.*(26).

В дальнейшем обязательства в сфере туризма государств - участников ОБСЕ были заключены в рамки человеческого "измерения", что имеет особое значение, поскольку этим действием решение проблем развития туризма было поднято на качественно новый уровень: теперь эти обязательства "представляют законный интерес для всех государств-участников и не являются исключительно внутренним делом какого-то одного государства"*(27).

В Парижской Хартии для новой Европы государства подчеркнули, что "свободное передвижение наших граждан и контакты между ними... имеют важнейшее значение для сохранения и развития свободных обществ и процветающих культур", и в этой связи большое значение имеет развитие туризма и расширение поездок граждан государств-участников друг к другу*(28).

В Декларации саммита ОБСЕ "О модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века" (г. Лиссабон, 1996 г.) были подтверждена необходимость строительства единой, мирной и демократической Европы и ключевая роль ОБСЕ в укреплении безопасности и стабильности во всех измерениях. В продолжение избранного направления сотрудничества в 2002 и 2003 гг. был принят ряд международно-правовых актов, которые должны способствовать устойчивому развитию туризма на европейском пространстве, в том числе Стратегия в области экономического и экологического измерения.

Если условно поделить европейскую часть континента Евразия на север и юг, то на севере Европы сотрудничество России по вопросам развития международного туризма налаживается в рамках Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и Совета Баренцева / Евроарктического региона (СБЕР), а также в рамках Арктического совета (АС).

Так, в марте 1992 г. (г. Копенгаген) Россия участвовала в учреждении СГБМ, образованного с целью устойчивого экономического и социального развития региона, следствием и условием достижения которой являются развивающиеся интеграционные процессы в сфере туризма. По результатам принятого на саммите глав правительств СГБМ 21 июня 2004 г. Отчета о пятилетней работе (Повестка дня 21 для региона Балтийского моря) была сформулирована концепция превращения региона Балтийского моря в эко-регион устойчивого развития, который был представлен тремя сферами взаимодействия государств - экономической, экологической и социальной. При этом развития туризма в экономической сфере касаются следующие договоренности государств - участников СГБМ: следование принципу устойчивого развития и приложение усилий по устранению сохраняющихся барьеров на пути торговли и инвестиций, в области пересечения границ, дальнейшее развитие общей региональной экономической инфраструктуры, в особенности транспортных сетей, усиление общей экономической привлекательности региона Балтийского моря. В сфере экологического сотрудничества главы правительств подчеркнули необходимость признания большей части региона особо уязвимым морским районом и признали востребованными природоохранные инвестиции на северо-западе России. В сфере социального регионального взаимодействия, касаясь проблем интенсификации туристских обменов, государства установили необходимость принятия мер по борьбе с растущим ВИЧ/СГТИД в регионе, усиления приграничного сотрудничества в целях предотвращения и борьбы с контрабандой людей, в особенности женщин и детей. При этом оговаривалось, что деятельность должна концентрироваться на защите потерпевших, их реабилитации, законодательных и превентивных мерах. Здесь же Стороны обозначили важность продолжения совместных усилий по борьбе с организованной преступностью, международным терроризмом и нелегальной миграцией, обязались способствовать развитию человеческого потенциала, культурных контактов и молодежных обменов.

Годом позже Россия также участвовала в образовании СБЕР (г. Киркенес). Согласно учредительной декларации 1993 г. цель деятельности данного интеграционного объединения - содействие устойчивому развитию региона, двустороннему и многостороннему сотрудничеству в области экономики, торговли, науки и техники, окружающей среды, инфраструктуры, образования, культурных обменов и туризма, а также реализации проектов, направленных на улучшение положения коренного населения Севера. И хотя цели деятельности СБЕР представлены более широко, чем у СГБМ, сотрудничество государств-членов протекает в аналогичных трех "измерениях", но с более развернутой программой совместных мероприятий*(29).

Согласно итоговому совместному коммюнике министерской встречи СБЕР 2005 г. образованию единого туристского пространства в регионе в свете экономического измерения будут способствовать рациональное использование богатых природных ресурсов; проведение исследований и развитие местной инфраструктуры; вступление России во Всемирную торговую организацию, которое расширит торгово-экономическое сотрудничество за счет гармонизации базовых экономических условий; развитие современной транспортной инфраструктуры и сферы услуг, разработка на коммерческой основе новых воздушных путей сообщения, развитие морского транспорта и магистралей, а также углубление координации между морским и железнодорожным транспортом в регионе; совершенствование пограничных процедур по линии "восток-запад" в регионе. В рамках экономического сотрудничества государства СБЕР также заостряют внимание на необходимости содействия устойчивому развитию туризма в регионе посредством схем сертификации экологического туризма и выполнения установленных норм. Этому должна поспособствовать деятельность СБЕР в области экологии, в рамках которой государствами достигнуты договоренности об общих принципах управления окружающей средой и продолжают разрабатываться оценки воздействия на нее, одобрены рекомендации специального доклада КСДЛ*(30) в связи с изменением климата в Арктике, в том числе перечень мер на период с 2006 по 2010 гг.; в 2004 г. был создан фонд "ad hoc" по ликвидации экологических "горячих точек", сотрудничающий с АС; принимаются меры по управлению природными ресурсами в целях сохранения биологического разнообразия. Социальное "измерение" СБЕР представлено большим перечнем областей взаимодействия, также обусловливающих увеличение туристских связей и устойчивое развитие туризма в регионе. В частности государства-члены должны проводить активную политику в области здравоохранения, разрабатывать программы по решению проблем СПИДа в регионе; стремиться укрепить сотрудничество между вузами и НИИ, повысить привлекательность региона для студентов и исследователей путем взаимного обмена;, развивать культурное сотрудничество, направленное на ознакомление с богатой историей региона; активизировать деятельность в рамках Бюро по вопросам сотрудничества молодежи в г. Мурманске; проводить программные мероприятия в отношении поддержки коренных народов Севера; расширять сотрудничество между службами реагирования на чрезвычайные ситуации и спасения, взаимопомощь в области борьбы с преступностью, террористической деятельностью, торговлей людьми*(31).

Еще одной платформой регионального сотрудничества России с "северными" государствами в сфере туризма является, учрежденный согласно Декларации от 19 сентября 1996 г. (г. Оттава) в целях охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов, Арктический совет. Договорной базе АС предстоит конструктивное формирование. При этом перспективным направлением взаимосотрудничества, способствующим налаживанию более тесных отношений между государствами данного региона и достижению поставленных перед АС целей, может способствовать практическое развитие туристских обменов путем организации "пакетных туров" с посещением нескольких стран на безвизовой или упрощенной основе пребывания, а также развитие экологического, образовательного, культурного и спортивного видов туризма.

В целях повышения эффективности своей деятельности и исключения дублирования функций СГБМ, СБЕР и АС наладили рабочие контакты, заключили соглашения.

Принимая во внимание, что развитие туризма, туристской индустрии для государств Черноморского региона является весьма важным элементом сотрудничества, и в экономическом, и в культурном плане, отметим усиливающееся взаимодействие России на правах члена, в рамках Организации Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС).

В Уставе ЧЭС 1998 г.*(32) закреплено, что в целях более эффективного использования своих людских, природных и других ресурсов, для обеспечения устойчивого роста национальной экономики и социального благосостояния своих народов, государства - члены ЧЭС договорились сотрудничать в сфере туризма и в таких областях, как торговля и экономическое сотрудничество, связь, транспорт, здравоохранение, охрана окружающей среды, наука и техника, обмен статистическими данными и экономической информацией, сотрудничество между таможенными и другими пограничными органами, контакты между людьми, борьба с огрпреступностью, наркотиками, терроризмом, незаконной миграцией и др. В Заявлении министров организации "О вкладе ЧЭС в обеспечение безопасности и стабильности"*(33) также было отмечено сотрудничество по взаимодействию при оказании чрезвычайной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что имеет особую важность для данного региона, подверженного стихийным бедствиям. В результате развития и правовой регламентации указанных направлений сотрудничества будет происходить усиление разносторонних интеграционных процессов в данном регионе, в том числе в туристской сфере.

Среди практически достигнутых договоренностей в рамках ЧЭС, влияющих на совместное развитие туризма, следует отметить разработку проекта обустройства межрегиональных транспортных коридоров, ориентированный на транспортное сотрудничество в ЧЭС во взаимосвязи с регионами Центральной и Северной Европы, Балтийского и Адриатического морей, Средней Азии, Ближнего и Среднего Востока (где их существенная часть проходит по территории России)*(34). И это не случайно, так как развитые в количественном и качественном отношениях транспортные линии послужат условием увеличения числа совершаемых поездок гражданами разных регионов Евразийского континента на дальние расстояния по относительно недорогой цене, а также вызовут строительство инфраструктурных объектов сферы туризма вблизи прокладки транспортных маршрутов*(35).

На азиатско-тихоокеанском пространстве также действует немалое число многосторонних региональных объединений, сотрудничающих с Россией в сфере международного туризма и смежных с ним областях. Наиболее зрелым интеграционным объединением, с которым в последнее время развиваются весьма плодотворные отношения, является Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН).

Первые политические отношения в рамках диалогового партнерства начали строиться с АСЕАН в июле 1996 г., затем в июне 2003 г. была подписана Декларация министрами иностранных дел РФ и АСЕАН о партнерстве в деле мира и безопасности, процветания и развития в АТР, а в ноябре 2004 г. Россия присоединилась к базовому Договору о дружбе и сотрудничестве в ЮВА (Балийскому договору 1976 г.), что заложило общие основы сотрудничества, в том числе в сфере туризма. Возможность же осуществлять практическое взаимодействие была получена только после подписания 10 декабря 2005 г. на встрече Россия - АСЕАН межправительственного Соглашения о сотрудничестве в области экономики и развития*(36), конкретизировавшего направления партнерства. В частности Соглашение закрепило сотрудничество в областях, связанных с торговлей товарами и услугами, включая технические регламенты, стандарты, торговлю через сеть Интернет, а также развитие во всех других представляющих взаимный интерес сферах, включая туризм, науку, транспорт, информационно-коммуникационные технологии, защиту окружающей среды и рациональное природопользование, ликвидацию последствий стихийных бедствий.

С целью дальнейшего стимулирования туристского обмена Россия и государства - члены АСЕАН договорились оказывать содействие национальным органам управления туризмом в установлении контактов и развитии сотрудничества в туристическом секторе, в области рекламы и развития туризма, упрощать визовые и иные формальности, содействовать участию государств в международных и национальных туристических ярмарках и выставках, создавать благоприятные транспортные условия (ст. 3 § IX "Туризм"). Реализацию и контроль за исполнением взятых обязательств Стороны возложили на Совместный комитет сотрудничества Россия-АСЕАН. Финансирование совместных мероприятий и программ решено осуществлять за счет членских взносов в учреждаемый в этих целях Финансовый фонд диалогового партнерства (ФФДП).

Следующим шагом было использование Соглашения об экономике и развитии в качестве правового плацдарма для согласования обозначенных направлений взаимосотрудничества в Совместной декларации о развитом и всеобъемлющем партнерстве и Комплексной программе действий по развитию сотрудничества на период 2005-2015 гг., принятые на первом саммите Россия - АСЕАН*(37). Всесторонне рассмотрев состояние и перспективы дальнейших отношений, главы государств выделили в Совместной декларации три измерения "всеобъемлющего партнерства". Интересующий нас аспект международного сотрудничества - о расширении гуманитарных связей и контактов между людьми, в том числе на местном и региональном уровнях - рассматривался в рамках "экономического и социального развития". Россия и Ассоциация договорились развивать сотрудничество в сфере туризма, разрабатывать и осуществлять программы культурных, образовательных, молодежных, спортивных и иных обменов. В свою очередь, в Комплексной программе действий Договаривающиеся стороны условились: проработать вопрос об организации совместных консультаций по туризму, развивать информационный обмен и сотрудничество между госорганами по туризму, включая проведение общих рекламных и маркетинговых мероприятий путем выпуска сопутствующих материалов, а также публикацию рекламы в туристических журналах с целью презентации различных мест отдыха, продвигать национальные туристические продукты, используя международные выставки, такие, как первая международная выставка "Интурмаркет" в Москве (март 2006 г.), проводить совместные конференции и семинары, в том числе с целью укрепления потенциала, обмена инновациями и опытом госрегулирования туристской деятельности, развития людских ресурсов, устойчивого развития туризма и инвестиционной деятельности в сфере туризма, способствовать проведению встреч и стимулированию организации конгрессов и совместных выставок. Для реализации взятых обязательств Стороны договорились задействовать все диалоговые структуры и механизм ФФДП.

Сотрудничество России с другим интеграционным объединением АТР - Азиатско-Тихоокеанским экономическим сотрудничеством (АТЭС), строящееся на основе членства с 1998 г., в сфере развития туризма и других смежных областях также способствует углублению отношений между государствами данного региона и отвечает стратегическим интересам России, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке (поскольку обеспечивает благоприятные условия развития внешнеэкономических связей и повышения уровня жизни населения, в том числе за счет развития туризма).

И несмотря на то, что деятельность АТЭС не подкреплена такой же разработанной договорной базой, как АСЕАН, в целом можно сказать, что она также направлена на укрепление системы всестороннего устойчивого развития региона и на то, чтобы в плотном взаимодействии стран-участников определить возможные препятствия на пути торговых и инвестиционных потоков, включая терроризм, наркобизнес, нелегальную иммиграцию, а затем ликвидировать эти барьеры. При этом проблема решения указанных задач стоит и в сфере туризма, поэтому дальнейшее развитие туризма в данном регионе будет одновременно способствовать их эффективному разрешению.

Новой моделью геополитической интеграции в регионе с участием России является Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Изначально сформировавшаяся в 2001 г. как объединение государств для решения военных и пограничных вопросов, в дальнейшем она получила экономическую и гуманитарную составляющие, предусматривающие развитие межгосударственных отношений в сфере туризма.

Так, на основе Меморандума 2001 г. об основных целях и направлениях экономического сотрудничества в 2003 г. была принята Программа многостороннего торгово-экономического сотрудничества до 2020 года. В Программе, в частности, предусмотрены создание наиболее благоприятных условий для взаимной торговли и инвестиций, максимально эффективное использование региональных ресурсов и постепенный переход к свободному перемещению капиталов, товаров, услуг и людей. Среди приоритетных направлений сотрудничества обозначены образование, наука, культура, здравоохранение, экология. Реализация поставленных задач потребовала создания общих "пилотных" проектов, финансовых и исполнительных механизмов. Эти вопросы стали основными на заседании Совета глав правительств 2004 г. в г. Бишкеке, где был принят конкретный план мероприятий, содержащий 127 пунктов, среди которых существенная часть посвящена транспортной теме и социально-культурной. Механизм реализации плана мероприятий был утвержден на встрече СГП в октябре 2005 г. (г. Москва). 5 июля 2005 г. (г. Астана) на заседании Совета глав государств была принята всеобъемлющая Декларация, окончательно закрепившая за Организацией гуманитарное направление сотрудничества, в том числе в сфере туризма: "Государства-члены будут активно способствовать расширению взаимодействия в рамках ШОС в таких областях, как образование, культура, спорт, туризм"*(38).

Государствами - членами ШОС также были проведены практические мероприятия по модернизации автотранспортных коридоров, изучаются возможности прокладки новых маршрутов из западных районов Китая в Европу, прорабатываются идеи единого транспортного пространства, что позволит создать абсолютно новые направления в региональной экономической политике и организации туристских маршрутов*(39).

Подытоживая все сказанное выше, отметим, что Россия проводит действительно активную международную политику по сотрудничеству в сфере туризма. И несмотря на то, что более урегулированными предстают взаимоотношения России в исследуемой сфере с рассмотренными региональными интеграционными объединениями, а многостороннему международно-правовому регулированию отношений с ближневосточными, африканскими и американскими - следует придать максимум государственных усилий, в целях возрастания туристских обменов, общей остается задача на всех направлениях взаимодействия - сделать все необходимое, чтобы продолжать строительство эффективного регионального / межрегионального сотрудничества и партнерства, опираясь на совместно вырабатываемые правовые нормы, и руководствуясь идеей о том, что свободное и справедливое общество не должно иметь внутренних границ и ограничений (визовых, таможенных и иных) на передвижение граждан и на культурное общение людей, устранение упомянутых границ и ограничений, в свою очередь, будет способствовать разностороннему межгосударственному сотрудничеству и образованию единого международного туристского пространства.

А.В. Стригулина,

соискатель кафедры международного и европейского права

Казанского госуниверситета

"Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Купер К., Флетчер Д., Богданов Е. Экономика туризма: теория и практика. СПб., 1998. С. 5.

*(2) См.: Чеботарева И.А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Дис: канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 127.

*(3) Отметим, что анализ правового статуса современных интеграционных объединений показал: во-первых, что их можно разделить на международные организации (ЕС, СНГ, ЕврАзЭС и др.) и объединения государств, не являющиеся международными организациями (ОБСЕ, НАФТА, АТЭС); а, во-вторых, к их числу относятся лишь международные межправительственные организации. См.: Стоякин С.Г. Международная интеграция: понятия, виды, формы // МЖМП. 2004. N 3 (55). С. 28.

*(4) Так, с 2005 г. Россия на правах наблюдателя участвует в деятельности Организации "Исламская конференция", с которой увеличиваются торгово-экономические отношения; в 2001 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании с Сообществом развития юга Африки; в 2003 г. с Группой Рио - Московская декларация, содержащая социально-экономические направления сотрудничества; в 1992 г. России был предоставлен статус постоянного наблюдателя в Организации американских государств, с которой развиваются культурные контакты; в 2001 г. был подписан Протокол о создании механизма политического диалога с Андским сообществом, а с 2002 г. строится сотрудничество в торгово-экономической сфере; с 1993 г. Россия имеет статус наблюдателя при Латиноамериканской ассоциации интеграции, а с 1997 г. - при Ассоциации карибских государств. Следует также принять более активную позицию в налаживании взаимодействия в туристской и смежных с ней сферах с Африканским союзом, с Экономическим сообществом западноафриканских государств, с Карибским сообществом и некоторыми другими.

*(5) Отнесение СНГ к данному пространству несколько условно, так как по территориальной принадлежности это европейско-азиатское интеграционное объединение, а по тенденциям и сущности правового регулирования, больше - европейское.

*(6) БМД. 1994 г. N 1. С. 4-14.

*(7) Тексты документов см.: Международный туризм: Правовые акты / Сост. Н.И. Волошин. М., 2002. С. 16-49.

*(8) Подробнее см.: Биржаков М.Б, Кузнецов Ю.В. Научно-практический комментарий к рекомендательному законодательному акту "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма" // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 1995. N 1. С. 131.

*(9) БМД. 2006. N 10. С. 3-7.

*(10) Более подробно о правовом регулировании туризма государствами - участниками СНГ см.: Стригулина А.В. Сотрудничество Российской Федерации в рамках СНГ по вопросам правового регулирования международного туризма // Туризм: право и экономика. 2005. N 4 (11). С. 28-31.

*(11) Чему ярким примером служат договорные отношения России и ЕС.

*(12) БМД. 1998. N 8. С. 3-74.

*(13) В контексте включения данной статьи в СПС следует отметить следующее высказывание И.А. Чеботаревой: "Анализ рассмотренных соглашений о сотрудничестве в области туризма показывает, что в основном они заключаются государствами, намеренными развивать свой туристский рынок. Страны со сложившейся туристской инфраструктурой включают общие положения о сотрудничестве в вопросах туризма, как правило, в договоры с менее развитыми странами. Показательны в этом плане соглашения о партнерстве и сотрудничестве:". См.: Чеботарева И.А. Указ. соч. С. 79.

*(14) Это не является целью настоящего исследования. Подробнее о СПС см.: Барчукова Н.К. Договорно-правовое регулирование партнерства и сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией // МЖМП. 1998. N 1. С. 64-79.

*(15) См.: Чеботарева И.А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Автореф. дис: канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 6.

*(16) "Дорожные карты" четырех общих пространств, утвержденные на саммите Россия-ЕС. Москва, 10 мая 2005 г. // http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/ff7ca5accca 6247fc3256ffe002a0439?Open Document.

*(17) Подчеркивает глава МИД РФ С. Лавров. См.: Сергей Лавров: курс на Европу // РГ. 2005. 12 мая. С. 1, 2.

*(18) Россия достроит большую Европу (саммит) // РГ. 2005. 11 мая. С. 1, 2.

*(19) Подробнее о затронутом выше взаимодействии России и ЕС см.: Стригулина А.В. Сотрудничество и партнерство Российской Федерации с Европейским Союзом в области международного туризма // Туризм: право и экономика. 2006. N 4 (17). С. 39-47.

*(20) Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза, 25 мая 2006 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии, 25 мая 2006 г. // http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/doseu?OpenView&Start=1& Count=30&Expand=3#3.

*(21) См.: Комментарий Соглашения об упрощении выдачи виз 2006 г.: Статья директора Консульского департамента МИД России В.А. Павловского, опубликованная в "Российской газете" 31 мая 2007 года // http://www.mid.ru/Brp_4.nsf/arh/B41E12D91497E7FBC32572EC0022515D?Open Document.

*(22) БМД. 1997. N 5. С. 12-21.

*(23) Дипломатический вестник. 1999. N 6. С. 36-37.

*(24) В 2006 г. (май - ноябрь) Россия председательствовала в Комитете министров СЕ. Среди реализуемых приоритетов российской дипломатии, касающихся образования единого туристского пространства, - расширение связей в области культуры, образования, науки и спорта, среди молодежи.

*(25) См.: От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973-1994 / Отв. ред. П.Т. Подлесный: В 3-х т. М., 1996.

*(26) Подробнее о положениях по туризму Заключительного акта 1975 г. см.: Барчукова Н.С. Международное сотрудничество государств в области туризма. М., 1986. С. 98-105.

*(27) Хельсинский документ от 10 июля 1992 г. "Вызов времени перемен" // От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах. 1973-1994. Т. 1. Указ. соч. С. 324.

*(28) Парижская Хартия для новой Европы. Париж, 21 ноября 1990 г. // Там же. С. 304-316.

*(29) См.: "Совместное коммюнике" СБЕР, Десятая сессия, Харстад (Норвегия), 9-10 ноября 2005 г. // http://www.mid.ru/ns-dos. nsf/45682 f63b9f5b253432569e7004278c8/0f08ddef9b218bf8c32571710041bd88?Open Document.

*(30) Комитет старших должностных лиц.

*(31) Дополнительно о сотрудничестве России в Баренцевом-Евроарктическом регионе см.: Баренцев регион - новые возможности для международного туризма // Туризм: право и экономика. 2004. N 3 (6). С. 28-33.

*(32) БМД. 2002. N 5. С. 12-21.

*(33) Стамбул, 25 июня 2004 г. // ДВ. 2004. N 7. С. 56-58.

*(34) Подробнее см.: Встреча министров иностранных дел стран - участниц ЧЭС // ДВ. 1995. N 12. С. 17-18.

*(35) Потенциальной зоной развития туризма в рамках аналогичного ЧЭС субрегионального сотрудничества является Каспийский регион.

*(36) Соглашение не ратифицировано. Текст см.: Об итогах министерской встречи Россия-АСЕАН // http://www.mid.ru/ns-rasia.nsf/3a0108443c964 00242569e7004199c0/784e9fa3a6f84d7cc32570d8004f9d8a?Open Document.

*(37) Текст документов см.: О принятии Президентом РФ В.В. Путиным и руководителями государств - членов АСЕАН Совместной декларации о развитом и всеобъемлющем партнерстве и Комплексной программы действий по развитию сотрудничества Российской Федерации и АСЕАН на 2005-2015 гг., Куала-Лумпур (Малайзия), 13 декабря 2005 г. // http://www.mid.ru/ns -rasia.nsf/3a0108443c964002432569e7004199 c0/432569d80021985fc32570d7002e92a6?Open Document.

*(38) Декларация глав государств - членов ШОС, г. Астана, 5 июля 2005 г. // http://president.kremlin.ru/interdocs/2005/07/05/1304_type72067_90910.sht ml?type=72067.

*(39) Помимо основных форматов существующего регионального сотрудничества в АТР, Россия налаживает отношения в сфере туризма и смежных с ним областях и с другими интеграционными структурами, например, с Восточноазиатским сообществом, Совещанием по взаимодействию и мерам доверия в Азии и др.