Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2011 г. N 18АП-9680/11

г. Челябинск

18 октября 2011 г.

N 18АП-9680/2011 Дело N А07-2078/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 октября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 октября 2011 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпачевой М.И.,

судей Баканова В.В., Богдановской Г.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шайхисламовой А.Д.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.07.2011 по делу N А07-2078/2011 (судья Масалимов А.Ф.).

В заседании приняли участие представители:

Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан - Галиуллина А.Р. (доверенность от 29.06.2011 N 146-д).

Территориальное управление федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан (далее - Терруправление, ТУ Росимущества в Республике Башкортостан, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Правительству Республики Башкортостан (далее - Правительство, ответчик) о признании недействительными распоряжений Кабинета Министров Республики Башкортостан от 27.03.2001 N 5-25р и от 08.07.2002 N 5-74р (с учетом уточнения требований, принятых судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), т. 1 л. д. 126-127). Одновременно заявителем было заявлено ходатайство о восстановлении срока на обжалование указанных ненормативных правовых актов, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора привлечены Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан (далее - МЗИО РБ), администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Администрация города), Управление по земельным ресурсам администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Городское управление по земельным ресурсам), общество с ограниченной ответственностью "Дюна" (далее - ООО "Дюна") (далее также - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.07.2011 (резолютивная часть от 19.07.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 2 л. д. 79-85).

В апелляционной жалобе Терруправление просило решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указал на следующие обстоятельства: ошибочность вывода суда первой инстанции о пропуске заявителем трехмесячного срока на обращение в суд, поскольку при рассмотрении дела N А07-14077/2009 Терруправлению не был предоставлен текст оспариваемого ненормативного правового акта, следовательно, момент получения заявителем текста уточнения требований по вышеназванному делу нельзя расценивать в качестве момента официального ознакомления с оспариваемым распоряжением. Судом не указано, по каким мотивам были отклонены доводы о нарушении правил опубликования указанных правовых актов. Вывод суда о законности оспариваемого акта противоречит выводам, содержащимся в судебных актах по делу N А07-3392/2010, имеющим преюдициальное значение для разрешения спора по настоящему делу. Срок на обжалование распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан от 08.07.2002 N 5-74 не пропущен.

К дате судебного заседания от ООО "Дюна" поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо просило решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу ТУ Росимущества в Республике Башкортостан удовлетворить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В отзыве ООО "Дюна" указало, что в решении отсутствуют мотивы, по которым суд отклонил доводы заявителя о нарушении заинтересованным лицом правил введения ненормативных правовых актов в действие; является необоснованным довод суда о том, что об оспариваемом распоряжении заявителю стало известно 14.10.2009, что оспариваемым распоряжением не нарушены ничьи права. Суд нарушил нормы процессуального права, неправильно применив нормы о пропуске срока подачи настоящего заявления.

К дате судебного заседания от МЗИО РБ поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. В отзыве МЗИО РБ указало, что не имеется оснований для признания причин пропуска срока подачи ТУ Росимущества в Республике Башкортостан. Оспариваемым ненормативным правовым актом не нарушены ничьи права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители ответчика и третьих лиц не явились.

С учетом мнения представителя заявителя и в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ответчика и третьих лиц.

В судебном заседании заявителя поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционную жалобу, заслушав объяснения представителя заявителя, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 27.03.2002 N 5-25р в целях расширения рекреационных зон города Уфы земельные участки общей площадью 555,47 га были изъяты из состава земель лесного фонда Специализированного лесопаркового, Вельского и Уфимского лесхозов и переведены в категорию земель поселений города Уфы (т. 1 л. д. 61).

Пунктом 2 вышеназванного распоряжения предусмотрен перевод лесных земель площадью 5,17 га в кварталах N 14, 17, 18, 20 Паркового лесничества Специализированного лесопаркового лесхоза в нелесные земли.

Распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 08.07.2002 N 5-74р в целях расширения рекреационных зон города Уфы в вышеназванное распоряжение были внесены изменения и дополнения в части замены цифры 555,47 цифрой 562,185, а также уточнения редакции пункта 2 распоряжения в части площади земельного участка, подлежащего переводу в нелесные земли (вместо 5,17 га - 13,88 га) и соответствующих изменений в приложении к распоряжению от 27.03.2002 N 5-25р (т. 1 л. д. 64).

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции признал подтвержденным то обстоятельство, что заявитель знал об оспариваемом ненормативном правовом акте с 14.10.2009, когда ТУ Росимущества в Республике Башкортостан было получено заказным письмом с уведомлением уточнение к исковому заявлению представителя Правительства Республики Башкортостан по делу N А07-14077/2009. Указав, что распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан от 08.07.2002 N 5-74р носит характер уточнения распоряжения N 5-25р, суд отказал в удовлетворении требования о признании недействительным второго ненормативного правового акта по тем же основаниям. Суд первой инстанции указал, что признание оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, не влечет восстановление нарушенных, по мнению заявителя, прав на спорный лесной участок.

Указанные выводы суда следует признать правильными, основанными на представленных по делу доказательствах и надлежащем применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа названных норм права следует, что для признания незаконным ненормативного правового акта органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

Согласно п. 1 Распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан от 27.03.2002 N 5-25р Администрация города выступила с предложением в 2002 году изъять земельные участки из состава земель лесного фонда и перевести в категорию земель поселений города Уфы. Распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 23.08.2005 N 762-р Агентству лесного хозяйства по Республике Башкортостан поручено исключить земли лесного фонда, расположенные в границах муниципального образования "Город Уфа", из данных государственного учета лесного фонда, установлено отнести указанные земли к категории земель поселений и включить их в состав земель территориальных зон муниципального образования "Город Уфа". Во исполнение указанного распоряжения постановлением Администрации города от 08.12.2005 N 5801 вышеуказанные земли, исключенные из данных государственного учета лесного фонда, приняты в состав земель города Уфы.

В соответствии с ранее действовавшими нормативными актами, регулирующими земельные отношения, к лесам общегосударственного значения (в составе лесов особого назначения) относились городские леса, что следует из статей 14, 37, 49 Лесного кодекса РСФСР 1923 года.

Согласно ст. 155 Земельного кодекса РСФСР 1923 года в состав государственных земельных имуществ не входят земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и пр. Все эти земли находятся в управлении соответствующих ведомств на основании особых о том правил. По миновании надобности в означенных землях для специальных целей они поступают в состав государственных земельных имуществ.

Положениями ст. 4 Основ лесного законодательства СССР от 17.06.1977 предусмотрено, что единый государственный лесной фонд состоит из лесов государственного значения, то есть лесов, находящихся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городских лесов, закрепленных лесов и лесов заповедников.

Как следует из материалов дела, в том числе приложений к оспариваемому распоряжению от 27.03.2002 N 5-25р, спорные земли относятся к участкам лесного фонда и находятся в городской черте города Уфы.

В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд.

Между тем, нахождение лесных участков на землях населенных пунктов само по себе не изменяет правового статуса лесных участков, а является основанием для проведения процедуры перевода лесных участков в нелесные земли и изъятия их из земель лесного фонда в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Обязательность процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной им в постановлении от 09.01.1998 N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.

Сам по себе факт нахождения спорного земельного участка в пределах городской черты не влечет за собой изменение его категории с земель лесного фонда на земли населенных пунктов.

Согласно ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

В соответствии со ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности.

Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется Правительством Российской Федерации (ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, признаются ранее учтенными объектами недвижимости.

При отсутствии государственного кадастрового учета земель государственного лесного фонда данные земельные участки признаются государственным лесным фондом по материалам лесоустройства.

Доказательств принятия Правительством Российской Федерации решения о переводе спорных земель лесного фонда в категорию земель - земли поселений, либо делегирования указанных полномочий Правительству Республики Башкортостан не представлено.

При указанных обстоятельствах, следует признать ошибочным выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемых правовых актов действовавшему в период их принятия законодательству.

Однако указанные выводы не привели к принятию неправильного решения.

В судебном заседании в суде апелляционной инстанции представитель Терруправления затруднилась пояснить, в чем выразилось нарушение прав заявителя оспариваемыми ненормативными правовыми актами.

Фактически рассматриваемый в настоящем деле спор касается правоотношений между Терруправлением и Правительством Республики Башкортостан по поводу прав на совершение действий в отношении спорных земель. Эти отношения вытекают из правомочий собственника, установленных ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и регулируются гражданским законодательством, а указанные лица выступает равными участниками гражданского оборота, а не как органы управления, осуществляющие властные функции.

Признание оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными в рамках настоящего дела не повлечет за собой восстановление прав заявителя как собственника в отношении спорных земель, поскольку указанными правами заявитель обладает в силу прямого указания закона независимо от результатов рассмотрения настоящего спора. А требования о правах на указанные земельные участки в рамках настоящего дела к ответчику не заявлены.

Апелляционный суд полагает, что при рассмотрении спора о праве подлежат исследованию обстоятельства наличия полномочий у лица, принявшего оспариваемый ненормативный акт, а также обстоятельства, связанные с соблюдением действующего законодательства при принятии оспариваемых распоряжений.

В ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрен такой способ защиты гражданских прав, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Под использованием упомянутого способа защиты гражданских прав законодатель подразумевает два разных правомочия суда. Во-первых, речь идет о правомочиях суда при рассмотрении имущественного спора не применять нормативный акт, который не соответствует нормативному акту более высокой силы; во-вторых, - о правомочиях суда при рассмотрении конкретного имущественного спора оценивать законность индивидуального акта государственного органа или органа местного самоуправления, на котором основаны исковые требования или возражения по иску, и не применять незаконный акт.

При этом суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что для неприменения последствий этого акта при рассмотрении имущественного спора не обязательно первоначальное решение суда о признании индивидуального акта государственного органа недействительным. Обязанность суда не применять властный акт, принятый с нарушением закона, закреплена ст. 120 Конституции Российской Федерации. Согласно этой норме суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

В соответствии со ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Способ защиты права должен соответствовать характеру и последствиям правонарушения и обеспечивать восстановление нарушенных прав.

По мнению суда апелляционной инстанции, в рассматриваемом случае защищающейся стороной неверно определен вид субъективного права, которое подверглось нарушению и характер нарушения его прав.

Если истец избрал способ защиты права, не соответствующий нарушению, и не обеспечивающий восстановление прав, либо обратился в порядке, не предусмотренном АПК РФ, его требования не могут быть удовлетворены.

При указанных обстоятельствах, не имеют правового значения доводы подателя апелляционной жалобы об отсутствии в решении суда оценки доводов о нарушении порядка опубликования правовых актов Кабинета министров Республики Башкортостан, а также о неверной оценке момента начала течения срока на обжалование ненормативного правового акта.

Тем не менее, суд апелляционной инстанции, в рамках оценки указанных доводов подателя апелляционной жалобы, считает необходимым отметить следующее.

Согласно ст. 12 Закона Республики Башкортостан от 12.08.1996 N 42-з "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан" в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемых правовых актов, Кабинет Министров Республики Башкортостан в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения и контролирует их исполнение. Нормативные правовые акты Кабинета Министров Республики Башкортостан принимаются в форме постановлений.

Согласно ст. 31 того же закона порядок официального опубликования нормативных правовых актов Президента Республики Башкортостан и Кабинета Министров Республики Башкортостан устанавливается Президентом Республики Башкортостан.

Указом Президента Республики Башкортостан от 26.09.1998 N УП-629 "О порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан и постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Башкортостан" в ранее действовавшей редакции утверждено Положение о порядке опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Республики Башкортостан и постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Башкортостан.

Анализ приведенных выше актов свидетельствует о том, что обязательному опубликованию подлежат акты Кабинета Министров Республики Башкортостан, подпадающие под категорию нормативных правовых актов.

Оспариваемые в настоящем деле правовые акты не носят характер нормативных правовых актов, в связи с чем, их обязательное опубликование в установленном порядке не требуется.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции о пропуске заявителем 3-месячного срока на обжалование ненормативного акта, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Согласно ч. 4 ст. 198 Кодекса заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Пропуск вышеназванного срока является самостоятельным основанием для отказа в иске.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений.

Как верно отметил суд первой инстанции, о существовании оспариваемого ненормативного акта - распоряжения от 27.03.2002 N 25-р заявителю стало известно с 14.10.2009, когда ТУ Росимущества в Республике Башкортостан было получено заказным письмом с уведомлением уточнение к исковому заявлению представителя Правительства Республики Башкортостан по делу N А07-14077/2009.

Довод заявителя о том, что к тексту уточнения не была приложена копия оспариваемого распоряжения, в силу чего момент получения уточнения требований нельзя считать датой официального ознакомления с текстом распоряжения, судом апелляционной инстанции отклоняется в силу следующего.

Отсутствие в качестве приложения к уточнениям искового заявления представителя Правительства Республики Башкортостан по делу N А07-14077/2009 оспариваемого в настоящем деле полного текста распоряжения от 27.03.2002 N 25-р, не может быть признано уважительной причиной для восстановления заявителю срока для обжалования ненормативного правового акта, поскольку заявителем не представлено каких либо доказательств того, что им совершались действия, направленные на получение текста указанного распоряжения, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии затруднений со стороны заявителя для оценки оспариваемого распоряжения с целью обращения в суд.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что процессуальная возможность обращения лица в арбитражный суд за защитой своих прав не может быть поставлена в зависимость от волеизъявления этого лица.

Судом принята во внимание правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении Президиума от 19.04.2006 N 16228/05, о том, что пропуск срока для обжалования ненормативного правового акта является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, а также с учетом ч. 2 ст. 117, ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и того, что восстановление пропущенного процессуального срока является правом, а не обязанностью суда, в удовлетворении заявления Терруправления отказано правомерно.

Поскольку распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан от 08.07.2002 N 5-74р было издано в связи с необходимостью внесения изменений в части характеристик земель, подлежащих изъятию из состава земель лесного фонда, оспаривание указанного правового акта в рамках настоящего дела не носит самостоятельного характера и не может быть рассмотрено отдельно от оспаривания распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан от 27.03.2002 N 5-25р.

Отсутствие правовых оснований для удовлетворения требования о признании распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан от 27.03.2002 N 5-25р в силу невозможности указанным способом восстановить права заявителя в отношении спорных земель, исключает возможность удовлетворения второго требования по мотиву соблюдения срока на обжалование указанного акта, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

При совокупности изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.07.2011 по делу N А07-2078/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.И. Карпачева

Судьи

В.В. Баканов Г.Н. Богдановская