Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2011 г. N 04АП-3799/11

г. Чита

Дело N А19-3703/2011

"20" октября 2011 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2011 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Д.Н. Рылова, Н.М. Паньковой, при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 июля 2011 года по делу N А19-3703/2011 по заявлению Администрации города Иркутска (ИНН 3808131271 ОГРН 1053808211610) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ИНН 3811020966 ОГРН 1033801033155) о признании незаконным решения N439 от 21.12.2010 и предписания N304 от 21.12.2010, принятое судьей Т.Ю. Чемезовой,

при участии:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

от третьего лица, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Некоммерческое партнерство "Объединение автотранспортных предприятий города Иркутска" (ИНН 3810055966 ОГРН 1093800000800):

и установил:

Заявитель, Администрация города Иркутска, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области о признании незаконными решения Комиссии УФАС по Иркутской области N 439 от 21.12.2010 о признании нарушившей администрацию г. Иркутска п. 2 ч.1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и предписания Комиссии УФАС по Иркутской области N 304 от 21.12.2010 о прекращении администрацией г. Иркутска нарушения антимонопольного законодательства, путем исключения пунктов 1.1, 1.4, 2 дефис второй, 3,5,6.1,7 дефис первый и третий, установленных в приложении N 2 "Примерный перечень оцениваемых показателей" Положения о конкурсе на осуществление регулярных пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Иркутска, утвержденного постановлением мэра г. Иркутска от 26.02.2007 N 031-06-274/7, в срок до 31.01.2011 г..

Решением суда первой инстанции от 20 июля 2011 года заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из того, что соблюдение лицензиатами лицензионных требований и условий является обязательным в силу вышеперечисленных норм закона, и является достаточным условием для осуществления перевозок.

Как указано судом первой инстанции, Приложение N 2 к Положению вводит дополнительные требования и ограничения для перевозчиков по сравнению с федеральным законодательством. Частью 1 статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

Таким образом, по мнению суда первой инстанции, федеральным законодательством установлена обязанность не только органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения, но и обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствуют нормы, которые бы позволяли устанавливать спорные оцениваемые показатели участников конкурса.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 67200041645122.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции дал ненадлежащую оценку фактическим обстоятельствам дела.

Представитель УФАС по Иркутской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 67200041645115.

Представитель третьего лица в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомления N 67200041645153, 67200041645146.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 07.09.2011.

Согласно п. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ч. 1, 6 ст. 121, ст.ст. 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц

арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Администрация г. Иркутска в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 11 Устава г. Иркутска Постановлением от 26.02.2007 г.. N 031-06-274/7 утвердила "Положение о конкурсе на осуществление регулярных пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Иркутска".

Указанное Постановление устанавливает порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок автобусами на маршрутах города Иркутска, а также условия участия в конкурсе, порядок определения победителя.

Пункт 3.6 Положения о конкурсе на осуществление регулярных пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Иркутска (далее Положение) перевозчик, желающий участвовать в конкурсе должен подать письменную заявку с приложением документов.

Согласно пункта 3.14 Положения рассмотрение представленных документов, а также соблюдение участником конкурса лицензионных условий, Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, Правил дорожного движения, Порядка организации транспортного обслуживания населения на территории г. Иркутска оценивается по бальной системе в соответствии с перечнем оцениваемых показателей, установленных в приложении N 2 к Положению.

Так, приложением N 2 к Положению о конкурсе на осуществление регулярных пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Иркутска, установлен перечень оцениваемых показателей, количество баллов по оцениваемым показателям, в том числе:

1.1. Техническое состояние автобуса, отвечающее требованиям безопасности

дорожного движения (15 баллов).

1.4. Срок эксплуатации:

- до 3 лет (7 баллов);

- 4-6 лет (4 балла);

- 7-9 лет (2 балла);

- 10 и более лет (0 баллов).

2. Организация диспетчерского контроля за работой автобусов на линии (максимальное количество баллов 15):

дефис 2 - соблюдение расписания движения, соответствие выпуска автобусов, количеству, определенному расписанием движения (5 баллов).

3. Охраняемая стоянка, техническое обслуживание, ремонт, контрольно-технический пункт и медицинский пункт (максимальное количество 20 баллов):

- наличие на собственной охраняемой производственной базе (20 баллов);

- наличие на собственной и арендованной на разный охраняемых производственных площадях (10 баллов);

- то же по договору оказания услуг (6 баллов).

5. Выполнение лицензионных требований и условий владельцами лицензий (по

справке УГАДН по Иркутской области) (35 баллов):

5.1. Организация занятий и обеспечение условий для повышения уровня знаний и профессионального мастерства водителей:

- проведение занятий с водителями (2 балла);

- отсутствие обучения водителей (0 баллов).

5.2. Проведение инструктажей по безопасности дорожного движения:

- в полном объеме (2 балла);

- не в полном объеме (оценка снижается на 1 балл);

5.3. Соблюдение Положения об особенностях режима рабочего времени и отдыха водителей автомобилей, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 20.08.2004 г.. N 15 (4 балла; оценка снижается на 1 балл за каждый выявленный случай нарушения).

5.4. Ежедневный предрейсовый и послерейсовый контроль состояния водителей:

- без нарушений (8 баллов; оценка снижается на 1 балл за каждый выявленный случай нарушения)

5.5. Организация и проведение технического обслуживания и ремонта автобусов:

- в соответствии с нормами (8 баллов; оценка снижается на 1 балл за каждый выявленный случай нарушения);

5.6. Ведение путевой документации:

- без нарушений (2 балла; оценка снижается на 1 балл за каждый выявленный случай нарушения);

5.7. Проведение стажировки водителей по маршруту:

- наличие стажировки до начала работы по маршруту(3 балла; оценка снижается на 1 балл за каждый выявленный случай нарушения);

5.8. Приостановление (аннулирование) действия лицензии, имеющие место в течении года до конкурса (оценка снижается на 15 баллов за каждый выявленный случай нарушения);

5.9. Культура и качество обслуживания пассажиров:

- отсутствие жалоб от пассажиров(6 баллов; оценка снижается на 1 балл за каждую жалобу в администрацию г. Иркутска);

5.10. Работа на маршруте без разрешающих документов, самовольное изменение схемы движения (по актам контрольных проверок) (оценка снижается на 5 баллов за каждый выявленный случай нарушения);

5.11. Другие нарушения лицензионных требований и условий (снижение за каждый выявленный случай нарушения на 1 балл);

6.1. Стаж работы перевозчика на регулярных пассажирских маршрутах, в том числе на данном маршруте:

- менее 2 лет (0 Баллов);

- от 2 до 4 лет (3 балла);

- более 4 лет (5 баллов).

7. Конкурсная комиссия при подведении итогов учитывает и добавляет баллы за добровольное участие в благоустройстве города (максимальное количество баллов 8):

- дефис 1 - организация и благоустройство конечных остановочных пунктов (мест для отстоя, контейнеры, диспетчерские пункты, биотуалеты) (4 балла);

- дефис 3 - выполнение организаторских функций (работа старшим маршрута, ответственным за диспетчеризацию (организация обедов и отдыха водителей) (3 балла).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал в пункте 8 постановления N 30, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции названным в этой части статьи органам и организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Оценив указанные критерии отбора победители конкурса, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции обоснованно полагает, что в данном случае выводы Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области, содержащиеся в оспариваемом решении, относительно каждого из приведенных выше критериев, позволяют признать их ограничивающими доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, в первую очередь субъектов, впервые вступающих на этот рынок, которые заведомо не смогут представить необходимые сведения в связи с их отсутствием на таком рынке, что ставит участников конкурса вне равные условия.

Судом апелляционной инстанции не установлено нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не принял во внимание, что в соответствии со ст. 7, 43 Федерального закона N 131-ФЗ, организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в городском сообщении относится к компетенции органов местного самоуправления и может быть урегулирована муниципальными правовыми актами, поскольку указанное не имеет какого либо отношения к рассматриваемому делу, т.к. в данном случае вопрос компетенции муниципального органа не ставиться под сомнение. По мнению суда апелляционной инстанции, органы местного самоуправления вправе, руководствуясь предоставленными им полномочиями, осуществлять регулирование организацию транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в городском сообщении, но при этом они не вправе данным регулированием ограничивать деятельность одних перевозчиков, создавая преимущества для других перевозчиков, либо обуславливать допуск к данной деятельности соблюдением перевозчиками неустановленных федеральным законодательством каких-либо обязанностей и ограничений.

Так действующее федеральное законодательство не содержит каких-либо запретов, на допуск к осуществлению пассажирских перевозок транспортных средств в зависимости от срока его эксплуатации, в связи с чем установление данного критерия, правомерно признано судом как нарушающим антимонопольное законодательство, поскольку ставит в преимущественное положение одних владельцев транспортных средств перед другими владельцами транспортных средств, чей транспорт по техническому состоянию соответствует техническим регламентам пассажирского автотранспорта.

Кроме того, рассматриваемый показатель должен не только способствовать достижению общественно-полезной цели, но и не нарушать прав лиц, участвующих в конкурсе и имеющих транспортные средства с боле высоким сроком эксплуатации. Администрация не привела конкретных норм федерального закона, в соответствии с которыми технически исправные средства с большим сроком эксплуатации менее предпочтительны в эксплуатации при пассажирских перевозках. Кроме того, срок эксплуатации сам по себе не свидетельствует об исправности транспортных средств. Названный критерий при подведении итогов конкурса может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции как устанавливающий необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Критерий п. 2 дефис 2, представляет собой условие, которое обусловлено наличием обоснованных жалоб на соблюдение графиков движения поступающих в администрацию г. Иркутска, при этом отсутствует единый публичный порядок отнесения указанных жалоб к обоснованным, что не исключает злоупотребления в применении данной нормы. Кроме того норма содержит неопределенные критерии и в частности давность жалобы, количество жалоб обуславливающих применения понижающего критерия, так из критерия следует, что при наличии одной жалобы либо двух и более оценка снижается на 5 баллов, что ставит в не равные условия участников конкурса.

Выполнение требований и условий лицензирования в сфере пассажирских перевозок является пятым оцениваемым показателем и включает в себя возможность получения баллов за организацию занятий и обеспечения условий для повышения знаний и профессионального мастерства водителей; ведение учета рабочего времени водителей; проведение инструктажей по безопасности дорожного движения; соблюдение Положения о рабочем времени и времени отдыха водителей автомобилей и другие, если они осуществляются без нарушений.

По мнению суда апелляционной инстанции, антимонопольный орган обоснованно признал пятый оцениваемый показатель ограничивающим доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, так как документы и сведения о выполнении этих условий являются хозяйственной деятельностью субъекта и подлежат проверке лицензирующим органом. УФАС по Иркутской области также учтено, что этим показателем ограничивается деятельность хозяйствующих субъектов по основаниям, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления. Суд первой инстанции исходил из того, что соблюдение лицензиатами лицензионных требований и условий является обязательным в силу законодательства о лицензировании, поскольку ответственность за неисполнение условий лицензии уже установлена законодательством о лицензировании. Данное законодательство также не определяет конкретные полномочия органа местного самоуправления по названному вопросу.

Критерий 6.1 устанавливающий оценку в зависимости от стажа работы перевозчика на регулируемых пассажирских маршрутах, а также критерий 7 обуславливающий, что конкурсная комиссия при подведении итогов учитывает и добавляет баллы за добровольное участие в благоустройстве города (максимальное количество баллов 8): - дефис 1 - организация и благоустройство конечных остановочных пунктов (мест для отстоя, контейнеры, диспетчерские пункты, биотуалеты) (4 балла); - дефис 3 - выполнение организаторских функций (работа старшим маршрута, ответственным за диспетчеризацию (организация обедов и отдыха водителей) (3 балла), правомерно признан как ущемляющий права субъектов, впервые вступающих на этот рынок, со всей очевидностью не имеющих возможности получения указанных оценок по объективным обстоятельствам.

В силу указанного, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что имеет место необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, запрещенное пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с чем оспариваемое решение УФАС по Иркутской области не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

На основании изложенного у суда апелляционной инстанции нет законных оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции учтена позиция, изложенная Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа в постановлении по делу N А19-4817/2010.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Иркутской области от "20" июля 2011 года по делу N А19-3703/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Н.М. Панькова Д.Н. Рылов