Заключение на проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 4 июня 2007 г.
на проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) на 2008 год и на период до 2010 года сформирован и представлен в Государственную Думу в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-Ф3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством отдельных законодательных актов Российской Федерации"), Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годы, действующего налогового законодательства и законодательства в области социальной политики, а также проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года проекта федерального закона "О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2008 год и на период до 2010 года".

Основные характеристики бюджета Фонда в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации составят:

прогнозируемый общий объем доходов на 2008 год - 305,7 млрд. рублей (с ростом к уровню предыдущего года на 18,1%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 217,4 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 44,4 млрд. рублей;

на 2009 год - 346,5 млрд. рублей (с ростом на 13,3%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 250,7 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 51,2 млрд. рублей;

на 2010 год - 390,0 млрд. рублей (с ростом на 12,6%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 288,4 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 55,8 млрд. рублей;

общий объем расходов на 2008 год - 323,9 млрд. рублей (с ростом к уровню предыдущего года на 12,7%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 232,2 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 47,8 млрд. рублей;

на 2009 год - 356,1 млрд. рублей (с ростом на 9,9%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 259,6 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 51,9 млрд. рублей;

на 2010 год - 389,5 млрд. рублей (с ростом на 9,4%), из них по обязательному социальному страхованию в сумме 288,4 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 55,3 млрд. рублей.

Прогнозируемый дефицит бюджета Фонда в 2008 году составит 18,2 млрд. рублей и его покрытие будет осуществляться за счет остатков средств бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2008 года, в том числе по обязательному социальному страхованию в сумме 14,8 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 3,4 млрд. рублей.

В 2009 году дефицит бюджета Фонда планируется в объеме 9,6 млрд. рублей с учетом средств федерального бюджета в сумме 0,6 млрд. рублей, направляемых на покрытие дефицита Фонда. Покрытие дефицита бюджета Фонда будет осуществляться за счет остатков средств бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2009 года, в том числе по обязательному социальному страхованию в сумме 8,9 млрд. рублей и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 0,7 млрд. рублей.

В 2010 году с учетом направляемых на покрытие дефицита бюджета Фонда средств федерального бюджета в сумме 6,3 млрд. рублей планируется профицит Фонда в объеме 0,5 млрд. рублей.

Межбюджетные трансферты составят:

из федерального бюджета в 2008 году 27,2 млрд. рублей, в 2009 году - 28,1 млрд. рублей (из них 0,6 млрд. рублей на покрытие дефицита бюджета Фонда по обязательному социальному страхованию), в 2010 году - 35,0 млрд. рублей (из них 6,3 млрд. рублей па покрытие дефицита Фонда по обязательному социальному страхованию),

из Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2008 году 16,6 млрд. рублей и в 2009 - 2010 годах по 17,0 млрд. рублей.

При этом надо учитывать, что доходы и расходы Фонда в 2008 году фактически увеличатся на сумму средств, направляемых из федерального бюджета на финансирование санаторно-курортного обслуживания льготных категорий граждан после 1 октября 2008 года исходя из численности граждан, сохранивших за собой право на получение набора социальных услуг ("социального пакета") и передачей соответствующих средств, которые зарезервированы в проекте бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 законопроекта данные объемы средств будут учтены в сводной бюджетной росписи бюджета Фонда на 2008 год сверх утвержденных доходов и расходов Фонда без изменения основных характеристик бюджета.

С учетом положений Бюджетного кодекса начиная с 2008 года в законе о бюджете Фонда утверждаются только общий объем доходов и поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные трансферты).

Структура и объем поступлений в доходную часть бюджета Фонда представлены в пояснительной записке и оценивается в следующих объемах:

единый социальный налог в 2008 году в сумме 207,6 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 29%, в 2009 году - 238,7 млрд. рублей с ростом на 15% и в 2010 году - 268,8 млрд. рублей с ростом на 12,6% (причем поступления в счет погашения задолженности предусматривается в пределах 1% от поступлений ЕСН);

поступления от специальных налоговых режимов (единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности единого сельскохозяйственного налога) в 2008 году в сумме 8,7 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 23,1%, в 2009 году - 10,3 млрд. рублей с ростом на 18,5% и в 2010 году - 12,2 млрд. рублей с ростом на 18,6%;

недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд в 2008 году - 0,45 млрд. рублей, в 2009 году - 0,42 млрд. рублей и в 2010 году - 0,4 млрд. рублей;

страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 году в сумме 44,1 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 1,7%, в 2009 году - 50,9 млрд. рублей с ростом на 15,4% и в 2010 году - 55,5 млрд. рублей с ростом на 9,0%;

прочие неналоговые поступления в 2008 году - 0,86 млрд. рублей, в 2009 году - 0,89 млрд. рублей и в 2010 году - 0,92 млрд. рублей, из них поступления капитализированных платежей предприятий по 0,2 млрд. рублей ежегодно с сокращением к уровню 2007 года в 6 раз;

безвозмездные поступления (межбюджетные трансферты без учета средств на покрытие дефицита) из федерального бюджета и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2008 году в сумме 43,8 млрд. рублей, в 2009 году - 44,5 млрд. рублей и в 2010 году - 45,7 млрд. рублей.

Поступления единого социального налога в 2008 - 2010 годах с учетом установленных законодательством льгот, применения регрессивной шкалы и переходом ряда налогоплательщиков на специальные налоговые режимы складываются в пределах 2,3% от размеров фонда заработной платы (при установленной ставке ЕСН, зачисляемой в Фонд социального страхования Российской Федерации, в размере 2,9%).

Расходы бюджета Фонда на 2008 год и на период до 2010 года определены в соответствии с нормами действующего законодательства, иными нормативными правовыми актами, прогнозными показателями социально-экономического развития Российской Федерации.

Общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств составит в 2008 году 253,5 млрд. рублей, или 78,2% от общего объема расходов бюджета Фонда; на 2009 год - 280,5 млрд. рублей, или 78,8%; на 2010 год - 310,3 млрд. рублей, или 79,7%.

Расходы Фонда по обязательному социальному страхованию предполагается направить на следующие цели.

На выплаты пособий по временной нетрудоспособности в 2008 году предполагается направить 115,3 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 16,9%, в 2009 году - 128,3 млрд. рублей с ростом на 11,2% и в 2010 году - 143,2 млрд. рублей с ростом на 11,7%.

При этом на 2008 год и на период до 2010 года максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности устанавливается в сумме 17 250 рублей, то есть с индексацией на уровень инфляции (7%) к уровню 2007 года (16 125 рублей). Фактически в 2009 и 2010 годах индексация размера указанного пособия не предусматривается.

На выплаты пособий по беременности и родам предусматривается в 2008 году 29,2 млрд. рублей (с ростом к уровню предыдущего года на 22,7%), в 2009 году - 33,9 млрд. рублей с ростом на 16,3% и в 2010 году - 38,8 млрд. рублей с ростом на 14,4%.

Законопроектом устанавливается, что в 2008 году и на период до 2010 года максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц не может превышать 23 400 рублей.

Такой максимальный размер пособия по беременности и родам, увеличенный по сравнению с 2007 годом (16 125 рублей) почти в 1,5 раза, установлен с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 г. N 4-П и исходя из максимальной суммы дохода в год, учитываемого в размере 280 тыс. рублей, на которую при исчислении ЕСН устанавливается максимальная ставка (2,9%). Фактически в 2009 и 2010 годах индексация размера указанного пособия также не предусматривается.

Следует отметить, что по-прежнему, в соответствии со статьей 217 Налогового кодекса с пособий по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), выплачиваемых из средств Фонда, взимается налог на доходы физических лиц. Пособие по временной нетрудоспособности является единственным видом государственных пособий, облагаемых данным налогом.

На выплаты пособий по уходу за ребенком до полутора лет гражданам, подлежащим обязательному страхованию страхованию предусматривается в году 45,2 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 23,8%, в году - 52,2 млрд. рублей с ростом на 15,5% и в 2010 году - 59,0 млрд. рублей с ростом на 13,0%.

С 1 января 2007 года застрахованным гражданам размер пособия установлен в размере 40% средней заработной платы. Вместе с тем этот размер не может быть ниже 1,5 тыс. рублей на первого ребенка и 3 тыс. рублей - на второго и последующих детей и в целом не может превышать 6 тысяч рублей. Индексация предельных значений данного вида пособий не предусматривается.

Вместе с тем, как отмечает Счетная палата Российской Федерации, в объеме предусмотренных средств на выплаты данных пособий предусматривается направить в 2008 - 2010 годах 2,2 млрд. рублей на пособия лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию (студенткам очных отделений профессиональных учебных заведений и безработным женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации), и социальное обеспечение которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

На выплаты пособий при рождении ребенка в 2008 году планируется 13,5 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 2,4%, в 2009 году - 13,8 млрд. рублей с ростом на 2,3% и в 2010 году - 14,1 млрд. рублей с ростом на 2,1%. Размер единовременного пособия при рождении ребенка остается на уровне 8 тысяч рублей в течение, как минимум, пяти лет (с 2006 по 2010 годы) без индексации.

Такое же положение складывается и по единовременным пособиям женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности.

На оздоровление детей застрахованных родителей предусматривается в году 15,5 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 3,5%, в году - 16,5 млрд. рублей с ростом на 6,5% и в 2010 году - 17,5 млрд. рублей с ростом на 6,0%.

На оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников 2008 году 3,9 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 7,0%, в 2009 году - 4,2 млрд. рублей с ростом на 6,5% и в 2010 году - 4,4 млрд. рублей с ростом на 6,0%.

Законопроектом предусматривается, что средства на санаторно-курортное обслуживание в 2008 - 2010 годах могут быть направлены только на оплату путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях, расположенных на территории Российской Федерации, непосредственно после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации.

В последние годы складывается ситуация, когда Фонд не может исполнить свои обязанности перед застрахованными лицами и обеспечить оплату путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей в соответствии с действующим законодательством. По мнению Комитета этот вопрос требует законодательного урегулирования.

Расходы на выплату социального пособия на погребение сформированы исходя из суммы 1000 рублей на одного получателя, которая не индексировалась с 2004 года, и предусматриваются в размере 126,5 млн. рублей ежегодно с сокращением на 9,0% к уровню 2007 года.

Расходы Фонда по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагается направить на следующие цели:

на выплаты пособий по временной нетрудоспособности в 2008 году предусматривается 1,7 млрд. рублей с ростом; к уровню предыдущего года на 7,4%, в 2009 году - 1,77 млрд. рублей с ростом на 2,7% и в 2010 году - 1,8 млрд. рублей с ростом на 1,9%;

на обеспечение единовременных и ежемесячных страховых выплат в 2008 году планируется 29,5 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 10,9%, в 2009 году - 31,8 млрд. рублей с ростом на 7,5% и в 2010 году - 34,0 млрд. рублей с ростом на 7,0%. Размеры единовременной и максимальные размеры ежемесячной страховой выплаты установлены с учетом индексации на прогнозируемый уровень инфляции в соответствующем году;

расходы на доставку и пересылку страховых выплат определены с учетом их сокращений в пределах от 1,1% до 0,9% объема выплат;

на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших в 2008 году предусматривается 8,6 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 16,3%, в 2009 году - 9,8 млрд. рублей с ростом на 14,0% и в 2010 году - 10,6 млрд. рублей с ростом на 8,7%. При этом в данный вид расходов включены средства в сумме 0,5 млрд. рублей в 2008 году и в сумме 0,6 млрд. рублей в 2009 году на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного лица и оптимизации страховых тарифов. Следует отметить, что такие расходы не предусмотрены действующим законодательством, не относятся к социальным выплатам, в силу этого требуют дополнительного обоснования и выделения в отдельный вид расходов;

на проведение углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами (в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье") в 2008 - 2010 годах предусматривается ежегодно по 2,0 млрд. рублей.

За счет средств, передаваемых из федерального бюджета (межбюджетных трансфертов) предусматриваются расходы:

на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, в 2008 году в сумме 9,0 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 40,9%, в 2009 году - 9,7 млрд. рублей с ростом на 7,7% и в 2010 году - 10,4 млрд. рублей с ростом на 7,3%. Вместе с тем, как отмечается в заключении Счетной палаты Российской Федерации выделяемые средства меньше фактической потребности в технических средствах реабилитации на 1,5 млрд. рублей ежегодно;

на выплату пособий по уходу за ребенком до полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, в 2008 году - в сумме 18,1 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 31,1%, в 2009 году - 17,8 млрд. рублей с сокращением на 1,7% и в 2010 году - 18,3 млрд. рублей с ростом на 2,6%. При расчете этих средств применялись действующие законодательные нормы без учета индексации;

на пособия гражданам, подвергшимся радиации, в 2008 году - 35,2 млн. рублей, в 2009 году - 40,0 млн. рублей и в 2010 году - 42,6 млн. рублей.

За счет средств, передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования (междбюджетных трансфертов) предусматриваются расходы в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" на оплату стоимости родового сертификата, предназначенные на оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения за медицинскую помощь, оказанную женщинам в период беременности (в сумме 3,0 тыс. рублей), в период родов и послеродовом периоде (в сумме 6,0 тыс. рублей) и за диспансерное наблюдение ребенка в первый год жизни (2,0 тыс. рублей) в 2008 году в сумме 16,6 млрд. рублей, в 2009 году - 17,0 млрд. рублей и в 2010 году - 17,0 млрд. рублей. Данные пособия увеличены по сравнению с 2007 годом на 1 тыс. рублей на диспансерное наблюдение ребенка и на период 2008 - 2010 годов предусматриваются без индексации и увеличения.

На обеспечение деятельности Фонда предусматривается направить в 2008 году - в сумме 13,2 млрд. рублей с ростом к уровню предыдущего года на 10,2%, в 2009 году - 14,8 млрд. рублей с ростом на 11,9% и в 2010 году - 15,5 млрд. рублей с ростом на 5,0%. Расходы на обеспечение деятельности Фонда определены на уровне 4,2 - 4,0% к общим расходам, осуществляемым Фондом.

Бюджет Фонда на 2008 год и на период до 2010 года сбалансирован, но является достаточно напряженным, так как впервые предусматривается поступление средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в 2009 и 2010 годах.

Сокращение норматива оборотных денежных средств на начало 2009, 2010 и 2011 годов до уровня не менее 25,0% от среднемесячных расходов по каждому виду страхования, соответствует минимально необходимому объему средств, обеспечивающему финансовую устойчивость системы Фонда.

Комитет отмечает, что основные характеристики проекта бюджета Фонда на 2008 год и на период до 2010 года предусматривают обеспечение государственных гарантий по социальному страхованию.

Комитет считает необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению:

рассмотреть вопрос о возможностях увеличения (индексации) ряда пособий и выплат, в том числе пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, пособий при рождении ребенка, пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, максимального размера пособия по беременности и родам (в 2009 - 2010 годах), максимального размера пособия по временной нетрудоспособности (в 2009 - 2010 годах);

рассмотреть вопрос о возможностях увеличения средств на оплату путевок на санаторно-курортное оздоровление;

рассмотреть вопрос о возможностях увеличения средств на оздоровление детей с учетом удорожания транспортных расходов о# особого внимания к детям, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям;

уточнить направление использования выделяемых средств на обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного лица и оптимизации страховых тарифов;

рассмотреть вопрос о финансировании выплат пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лицам,# не подлежащим обязательному социальному страхованию (студенткам очных отделений профессиональных учебных заведений и безработным женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организации) за счет средств федерального бюджета.

Комитет считает целесообразным в целях определения позиции по вопросу об увеличении финансирования расходов на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации поручить Счетной палате Российской Федерации пронести проверку деятельности ряда протезно-ортопедических предприятий.

Комитет считает необходимым рассмотреть совместно с Правительством Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации вопрос о внесении изменений в Налоговый кодекс в части отмены налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности.

Комитет рекомендует Правительству Российской Федерации:

разработать проект федерального закона, определяющий правовой статус Фонда социального страхования Российской Федерации и его сотрудников с учетом современного состояния системы социального страхования и перспектив ее развития,

внести изменения в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле", касающиеся увеличения размера пособия на погребение.

С учетом изложенного, Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать проект федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" к принятию в первом чтении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев