Заключение на проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду и социальной политике от 14 мая 2007 г.
по проекту федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике отмечает следующее.

Бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) на 2008 год и на период до 2010 года сформирован в соответствии с положениями действующего налогового, бюджетного законодательства, федеральных законов "Об основах обязательного социального страхования", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию", "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи", федеральных законов, регулирующих выплаты пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний, и других.

Доходы Фонда предусмотрены в 2008 году в сумме 305,7 млрд. рублей (116,5% к уровню 2007 года), в 2009 году - 346,47 млрд. рублей (113,3% к уровню 2008 года), в 2010 году - 389,96 млрд. рублей (112,6% к уровню 2009 года), из них:

по обязательному социальному страхованию в 2008 году - 217,41 млрд. рублей (125,8% к уровню 2007 гола), в 2009 году - 250,71 млрд. рублей (в том числе средства федерального бюджета на покрытие дефицита - 0,56 млрд. рублей), (115,3% к уровню 2008 года), в 2010 году - 288,45 млрд. рублей (в том числе средства федерального бюджета на покрытие дефицита - 6,29 млрд. рублей) (115,1% к уровню 2009 года);

по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 году - 44,4 млрд. рублей (99,3% к уровню 2007 года), в 2009 году - 51,24 млрд. рублей (115,3% к уровню 2008 года), в 2010 году - 55,8 млрд. рублей (108,9% к уровню 2009 года);

межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2008 году - 27,2 млрд. рублей (99,6% к уровню 2007 года), в 2009 году - 28,1 млрд. рублей (с учетом средств на покрытие дефицита бюджета Фонда в сумме 0,56 млрд. рублей) (103,2% к уровню 2008 года), в 2010 году - 34,98 млрд. рублей (с учетом средств на покрытие дефицита бюджета Фонда в сумме 6,29 млрд. рублей) (124,6% к уровню 2009 года);

межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) в 2008 году - 16,6 млрд. рублей (94,9% к уровню 2007 года), в 2009 году 17,0 млрд. рублей (102,4% к уровню 2008 года), в 2010 году - 17,0 млрд. рублей (100% к уровню 2009 года).

Представленный проект бюджета Фонда сформирован с текущим дефицитом по средствам на обязательное социальное страхование и по средствам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 и 2009 годах.

На покрытие дефицита на обязательное социальное страхование в 2008 году используется остаток средств на 1 января 2008 года в сумме 14,8 млрд. рублей, в 2009 году - остаток средств на 1 января 2009 года в сумме 8,9 млрд. рублей и впервые появляются трансферты из федерального бюджета в сумме 0,56 млрд. рублей, в 2010 году - средства федерального бюджета на покрытие дефицита составят 6,3 млрд. рублей или 2,2% от расходов на обязательное социальное страхование.

Бюджет Фонда по средствам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний сформирован с текущим дефицитом в 2008 году - в сумме 3,4 млрд. рублей и в 2009 году - в сумме 0,68 млрд. рублей, который покрывается соответственно по годам за счет остатка средств, сформировавшегося на начало 2008 года по данному виду страхования. При этом средневзвешенный по видам экономической деятельности страховой тариф снижается с 0,58 процента в 2007 году до 0,52 процента в 2008 - 2009 годах и 0,5 процента - в 2010 году.

Законопроект сформирован в соответствии с принятым Бюджетным кодексом Российской Федерации, но при этом в законопроекте не представлена структура доходов Фонда и обосновывающие их расчеты, что исключает возможность проведения анализа по источникам формирования доходной части бюджета.

Вместе с тем, следует отметить, что в приложении к материалам, представленным к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" приведены объемы доходов федерального бюджета и обосновывающие расчеты к ним.

Расходы Фонда предусмотрены в 2008 году в сумме 323,9 млрд. рублей (112,7% к уровню 2007 года), в 2009 году - 356,1 млрд. рублей (109,9% к уровню 2008 года), в 2010 году - 389,5 млрд. рублей (109,4% к уровню 2009 года), из них:

на обязательное социальное страхование в 2008 году - 232,2 млрд. рублей (116,3% к уровню 2007 года), в 2009 году - 259,6 млрд. рублей (111,8% к уровню 2008 года), в 2010 году - 288,4 млрд. рублей (111,1% к уровню 2009 года);

на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 году - 47,8 млрд. рублей (110,9% к уровню 2007 года), в 2009 году - 51,9 млрд. рублей (108,6% к уровню 2008 года), в 2010 году - 55,3 млрд. рублей 1 (06,6% к уровню 2009 года).

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, доходная часть бюджета Фонда формируется за счет:

единого социального налога в 2008 году - 207,6 млрд. рублей, в 2009 году - 238,7 млрд. рублей, в 2010 году - 268,8 млрд. рублей;

единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в 2008 году - 4,99 млрд. рублей, в 2009 году - 6,06 млрд. рублей, в 2010 году - 7,39 млрд. рублей;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности 2008 году - 3,59 млрд. рублей, в 2009 году - 4,12 млрд. рублей, в 2010 году - 4,68 млрд. рублей;

единого сельскохозяйственного налога в 2008 году - 95,5 млн. рублей, в 2009 году - 112,2 млн. руб., в 2010 году - 127,9 млн. рублей;

страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 году - 44,1 млрд. рублей, в 2009 году - 50,9 млрд. рублей, в 2010 году - 55,5 млрд. рублей;

недоимок, пеней и штрафов по взносам в Фонд в 2008 году - 0,45 млрд. рублей; в 2009 году - 0,42 млрд. рублей, в 2010 году - 0,4 млрд. рублей;

поступлений от капитализированных платежей предприятий в сумме 200,0 млн. рублей ежегодно;

перечисляемых Фонду межбюджетных трансфертов из других бюджетов в 2008 году - 43,8 млрд. рублей, из них средств федерального бюджета на исполнение государственных функций - 27,2 млрд. рублей и средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования 16,6 млрд. рублей, в 2009 году - 45,1 млрд. рублей, из них средств федерального бюджета на исполнение государственных функций - 27,5 млрд. рублей и на покрытие дефицита бюджета Фонда - 0,56 млрд. рублей и средств ФОМС - 17,0 млрд. рублей, в 2010 году - 51,98 млрд. рублей, из них средств федерального бюджета на исполнение государственных функций - 28,7 млрд. рублей и на покрытие дефицита бюджета Фонда - 6,29 млрд. рублей и средств ФОМС 17,0 млрд. рублей;

Расходы Фонда планируется направить: на выплаты пособий по обязательному социальному страхованию в 2008 году - 204,0 млрд. рублей (117,9% к уровню 2007 года), в 2009 году - 229,2 млрд. руб. (112,3% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 256,2 млрд. руб. (111,8% к уровню 2009 году), в том числе на выплаты:

пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию в 2008 году - 115,3 млрд. рублей (116,9% к уровню 2007 года), в 2009 году - 128,3 млрд. руб. (111,3% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 143,2 млрд. руб. (111,6% к уровню 2009 года);

пособий по беременности и родам в 2008 году - 29,2 млрд. рублей (122,7% к уровню 2007 года), в 2009 году - 33,9 млрд. руб. (116,0% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 38,8 млрд. руб. (114,4% к уровню 2009 года);

единовременных пособий при рождении ребенка в 2008 году - 13,5 млрд. рублей (102,4% к уровню 2007 года), в 2009 году - 13,8 млрд. руб. (102,3% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 14,1 млрд. руб. (102,1% к уровню 2009 года);

пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в 2008 году - 45,2 млрд. рублей (123,8% к уровню 2007 года), в 2009 году - 52,2 млрд. руб. (115,5% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 59,0 млрд. руб. (113,0% к уровню 2009 года);

других социальных пособий и компенсаций в 2008 году - 0,89 млрд. рублей, в 2009 году - 0,99 млрд. руб. и в 2010 году - 1,1 млрд. руб.

на оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников в 2008 году - 3,9 млрд. рублей (107,0% к уровню 2007 года), в 2009 году - 4,2 млрд. руб. (106,5% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 4,4 млрд. руб. (106,0% к уровню 2009 года). Ассигнования предусмотрены для застрахованных граждан на оплату полной стоимости путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации.

на оздоровление детей застрахованных граждан в 2008 году - 15,5 млрд. рублей (103,5% к уровню 2007 года), в 2009 году - 16,5 млрд. руб. (106,5% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 17,5 млрд. руб. (106,0% к уровню 2009 года). Расходы запланированы с учетом полной или частичной оплаты путевок в детские санаторные учреждения продолжительностью пребывания 21 - 24 дня и в загородные стационарные детские лагеря не более, чем за 24 дня пребывания в период школьных каникул. Предусматривается увеличение средней стоимости одного дня пребывания ребенка в санатории до 535 рублей в 2008 году, в 2009 году до 570 рублей, в 2010 году до 604 рублей. При этом максимальный размер направляемых средств в районах и местностях, в которых были установлены районные коэффициенты, определяется с применением последних. Законопроектом предусматривается оплата 4,44 млн. путевок ежегодно;

на выплату возмещения стоимости гарантированного перечня услуг и социальные пособия на погребение в 2008 году - 0,12 млрд. рублей ежегодно. Следует отметить, что расходы по указанному виду выплат рассчитаны в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" из расчета 1000 рублей на каждый случай без учета индекса инфляции и не пересматривались с 2000 года. Комитет считает, что назрела необходимость увеличения размера пособия на погребение;

на обеспечение выплат и пособий по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в том числе:

на выплаты пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2008 году - 1,7 млрд. рублей (107,4% к уровню 2007 года), в 2009 году - 1,77 млрд. руб. (102,7% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 1,8 млрд. руб. (101,9% к уровню 2009 года);

на обеспечение ежемесячных страховых выплат в 2008 году - 29,0 млрд. руб. (111,2% к уровню 2007 года), в 2009 году - 31,2 млрд. руб. (107,6% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 33,4 млрд. руб. (107,1% к уровню 2009 года);

на обеспечение единовременных выплат в 2008 году - 0,55 млрд. руб. (97,7 к уровню 2007 года), в 2009 году - 0,54 млрд. руб. (99,6% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 0,54 млрд. руб. (99,1% к уровню 2009 года);

на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию пострадавших и обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний в 2008 году - 8,6 млрд. рублей (116,2% к уровню 2007 года), в 2009 году - 9,8 млрд. руб. (113,9% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 10,6 млрд. руб. (108,2% к уровню 2009 года);

на проведение углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами ежегодно в сумме до 2,0 млрд. руб.

Межбюджетные трансферты, перечисляемые из федерального бюджета, предполагается направить на:

выплаты пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию в размере в 2008 году - 17,2 млрд. рублей (133,3% к уровню 2007 года), в 2009 году - 16,8 млрд. руб. (97,4% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 17,2 млрд. руб. (102,2% к уровню 2009 года) и пострадавшим от воздействия радиации в 2008 году - 0,95 млрд. руб. (105,5% к уровню 2007 года), в 2009 году - 1,0 млрд. руб. (106,0% к уровню 2008 года) и в 2010 году - 1,1 млрд. руб. (108,6% к уровню 2009 года);

обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в 2008 году - 8,99 млрд. рублей (140,9% к уровню 2007 года), в 2009 году - 9,7 млрд. руб. (107,7% к 2008 году) и в 2010 году - 10,4 млрд. руб. (107,3% к уровню 2009 года);

По мнению Правительства Российской Федерации, запланированные объемы средств на указанные цели позволят в полной мере обеспечить предоставление инвалидам технических средств реабилитации в соответствии с расширенным Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года N 2347-р.

Вместе с тем, в ассигнованиях на указанные цели не учитывается задолженность по неисполненным заявкам инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитации за 2005 - 2006 годы на общую сумму по данным Фонда социального страхования Российской Федерации более 4,0 млрд. рублей.

выплаты пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации 0,4 млрд. рублей ежегодно.

За счет межбюджетных трансфертов, перечисляемых из бюджета ФОМС в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье", на оплату стоимости родового сертификата в части оплаты медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности (3,0 тыс. руб.), родов и в послеродовом периоде (6,0 тыс. руб.), а также диспансерного наблюдения ребенка в течение первых шести месяцев (1,0 тыс. руб.) и в течение вторых шести месяцев (1,0 тыс. руб.) предусматривается 16,6 млрд. рублей в 2008 году и 17,0 млрд. рублей в 2009 и 2010 годах.

Законопроектом предусматривается:

увеличение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности в 2008 году с 16 125 рублей до 17 250 рублей. Размер установлен с учетом индексации на уровень инфляции (107,0%). В 2009 и 2010 годах индексация размера указанного пособия не предусматривается.

увеличение максимального размера пособия по беременности и родам с 16 125 рублей до 23 400 рублей, исходя из максимального дохода в расчете на месяц, с которого начисляется единый социальный налог по максимальной ставке. В 2009 и 2010 годах индексация размера пособия не предусматривается.

увеличение максимальной суммы, из которой исчисляется размер единовременной выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, в 2008 году до 50 200 рублей, в 2009 году - 53 500 рублей, в 2010 году - 56 700 рублей.

Максимальный размер ежемесячной страховой выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием проиндексирован на уровень инфляции и определен в размере на 2008 год в сумме 38 500 рублей, в 2009 году - 41 000 рублей и в 2010 году - 43 500 рублей.

С пособия по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), выплачиваемых из средств Фонда, в соответствии со статьей 217 Налогового кодекса Российской Федерации взимается налог на доходы с физических лиц. Пособие по временной нетрудоспособности является единственным видом государственных пособий, облагаемых налогом. Уплата налога с пособия представляет собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что противоречит положениям статьи 16 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования", в которой определено, что средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

От взимания этого налога с пособий по временной нетрудоспособности (при ставке налога на доходы физических лиц в размере 13%) в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2008 году поступит 15,0 млрд. рублей, в 2009 году - 16,7 млрд. рублей и в 2010 году - 18,6 млрд. рублей.

Комитет считает, что указанная практика взимания налога с пособий по временной нетрудоспособности должна быть изменена.

Размер единовременного пособия при рождении ребенка предусмотрен из расчета 8 000 рублей без индексации.

Для застрахованных граждан размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет составляет 40% их среднего заработка. При этом минимальный размер пособия устанавливается не ниже размера, установленного для неработающих (1500 рублей на первого ребенка, 3000 рублей на второго и последующих детей), максимальный размер не должен превышать 6000 рублей.

Следует отметить, что до настоящего времени финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет студентам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и матерям, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет в связи с ликвидацией организации осуществляется за счет средств обязательного социального страхования.

Расходы на функционирование органов Фонда в 2008 году составили 12,2 млрд. рублей (112,0% к уровню 2007 года), включая приобретение основных средств, что составляет 3,8% от всех расходов Фонда, в 2009 - 2010 годах удельный вес указанных расходов в общих расходах Фонда не изменяется.

В соответствии со статьей 6 законопроекта установлено, что в 2008 году и в период до 2010 года Фонд осуществляет финансовое обеспечение оплаты стоимости путевок на санаторно-курортное лечение и оплаты стоимости проезда к месту лечения и обратно в федеральных специализированных медицинских учреждениях по выданным в установленном порядке направлениям на лечение отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи, финансируемые за счет средств федерального бюджета. Указанные средства на 2008 год будут определены после 1 октября 2007 года согласно пункту 3 статьи 6 законопроекта.

Статьей 7 законопроекта устанавливается норматив оборотных денежных средств (далее - нормативный запас) Фонда на 2008 год и в период до 2010 года на начало каждого года в размере не менее 25% от среднемесячных расходов по каждому виду страхования, что соответствует минимальному необходимому объему средств, обеспечивающему финансовую устойчивость системы Фонда.

Статьей 10 законопроекта в 2008 году и в период до 2010 года предусматриваются ассигнования на оплату полной стоимости путевок, предоставляемых застрахованным гражданам только для долечивания в санаторно-курортных учреждениях после стационарного лечения. Таким образом, нарушается федеральное законодательство (пункт 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования") в части исполнения Фондом обязанностей перед застрахованными лицами по обеспечению оплаты путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Кроме того, это неуклонно ведет к разрушению сложившейся ранее системы санаторно-курортного обслуживания работающих граждан и членов их семей.

Частью 2 статьи 13 законопроекта устанавливается, что порядок формирования, размещения и расходования резерва средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определяется Правительством Российской Федерации. Для предотвращения возможного использования средств данного резерва на цели, не предусмотренные действующим законодательством, в частности, на покрытие дефицита Фонда, считаем целесообразным указанный порядок устанавливать федеральным законом.

Частью 3 статьи 16 законопроекта предусматривается направление средств обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на разработку и обеспечение реализации мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов в 2008 году в сумме 0,53 млрд. рублей и в 2009 году в сумме 0,56 млрд. рублей.

В связи с тем, что с 2002 года не изменялись размеры выплат на специальный медицинский уход и постоянный бытовой уход считаем целесообразным рассмотреть вопрос об их увеличении, а также разработать механизм их индексации.

Бюджет Фонда на 2008 год и на период до 2010 года является напряженным, впервые в законопроекте предусмотрено поступление средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в 2009 - 2010 годах, что свидетельствует о снижении автономности бюджета Фонда и наличии тенденции отхода системы социального страхования от страховых принципов.

С учетом изложенного Комитет по труду и социальной политике считает необходимым учесть следующие замечания и предложения:

предусмотреть увеличение ассигнований федерального бюджета на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в 2008 году с целью погашения задолженности, сложившейся в 2005 и 2006 годах по указанным расходам;

в целях увеличения доходной части бюджета Фонда рассмотреть вопрос о пересмотре нормы о регрессивной шкале единого социального налога, зачисляемого в бюджет Фонда, или полном отказе от нее;

предусмотреть за счет средств федерального бюджета финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет студентам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и матерям, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет в связи с ликвидацией организации;

рассмотреть возможность изменения налогового законодательства в части освобождения от обложения налогом на доходы физических лиц пособий по временной нетрудоспособности;

рассмотреть вопрос об изыскании возможностей дополнительного финансирования санаторно-курортного лечения работающих граждан;

дополнительно рассмотреть вопрос о внесении изменения в Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" с целью увеличения размера выплат на возмещение стоимости гарантированного перечня услуг и социального пособия на погребение и определения механизма их индексации.

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 425368-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" с учетом высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.К. Исаев