Заключение на проект федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 17 мая 2007 г. N вн. 2.2-1/1950
по проекту федерального закона N 425369-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив проект федерального закона. Правовое управление сообщает.

В положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусматривается составление, рассмотрение и утверждение законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период. При этом, на основании определения, содержащегося в статье 6 БК РФ, плановый период представляет собой два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Содержание рассматриваемого законопроекта, а также то, что федеральный закон о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) входит в систему бюджетного законодательства Российской Федерации и принимается в соответствии с БК РФ, позволяют сделать вывод о том, что в законопроекте осуществляется регулирование бюджетных правоотношений 2008 года, а также планового периода - то есть 2009 и 2010 годов. Однако, отсутствие как в наименовании, так и в тексте рассматриваемого законопроекта слова "плановый" не дает возможность четко определить период действия других федеральных законов, не входящих в систему бюджетного законодательства, но связанных с бюджетным процессом и использующих формулировки "на 2008 год и на период до 2010 года". Так, например, из наименования и содержания проекта федерального закона N 425373-4 "О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2008 год и на период до 2010 года" неясен срок его действия. При этом, исходя из правил русского языка, используемые в законопроекте записи "на период до 2010 года" и "в период до 2010 года" предполагают, что законопроект действует по 31 декабря 2009 года включительно.

В связи с изложенным, для устранения указанной неточности, полагаем необходимым в наименовании и содержании данного законопроекта применять записи "и на плановый период 2009 и 2010 годов" и "в плановый период 2009 и 2010 годов".

Предлагаемое установление основных характеристик бюджета Фонда с прогнозируемым профицитом бюджета Фонда на 2010 год в пункте 3 части 2 статьи 1 законопроекта без указания в этом пункте источников его формирования делает другие взаимосвязанные положения законопроекта (например, пункт 1 указанной части, абзац третий части 4 данной статьи, раздел 6 приложения 6) неясными, поскольку в них говорится о дефиците Фонда на 2010 год.

Из содержания статьи 5 и взаимосвязанных положений законопроекта (раздел 3 приложения 5 и раздел 3 приложения 6), отражающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, неясно за счет каких средств будет осуществляться финансовое обеспечение предоставления отдельным категориям граждан из числа ветеранов протезов и протезно-ортопедических изделий, поскольку в соответствующих наименованиях расходов по целевой статье расходов (далее - ЦСР) 5050201 на странице 4 приложения 3 и странице 4 приложения 4 финансовое обеспечение указанной гарантии для этой категории граждан не поименовано.

В части 3 статьи 6 законопроекта предлагается объем перечисляемых средств федерального бюджета на оказание санаторно-курортного лечения определять "исходя из численности граждан, сохранивших за собой право на получение набора социальных услуг полностью или на получение соответствующей социальной услуги, на основании федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи". Однако в соответствии со статьей 6 Федерального закона "О государственной социальной помощи" граждане обладают правом отказа от получения социальных услуг, а не сохранением права на их получение, как это предусматривается в законопроекте. В связи с этим предлагаем указанную формулировку заменить записью "исходя из численности граждан, не воспользовавшихся правом отказа от получения набора социальных услуг полностью или от получения соответствующей социальной услуги, на основании сведений, содержащихся в Федеральном регистре лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи". В этой же части необходимо слова "включая проезд к месту лечения и обратно" заменить словами "включая проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно", что будет соответствовать наименованию и содержанию соответствующей социальной услуги, предоставляемой в составе набора социальных услуг согласно пункту 1 части 1 статьи 6.2 указанного Федерального закона, а также корреспондироваться с терминологией, применяемой в законопроекте (см. часть 1 статьи 6 и пункт 1 части 1 статьи 18).

Предложенные расчеты расходов по обязательному социальному страхованию на выплату пособий по временной нетрудоспособности (см. цифровые показатели ЦСР 5053201 в приложении 3 и 4) могут повлечь изменение прав застрахованных лиц на получение ими в полном объеме соответствующего вида обеспечения (пособия по временной нетрудоспособности), поскольку в определении расчетов указанных расходов согласно пояснительной записке учитывался на весь период 2008, 2009 и 2010 годов минимальный размер оплаты труда в сумме 2300 рублей без учета планируемых этапов повышения минимального размера оплаты труда, представленных в Предложениях по минимальному размеру оплаты труда в 2008 году и на период до 2010 года в приложениях к проекту федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", где предусмотрено его увеличение с 1 декабря 2008 года до 3000 рублей, а с 1 октября 2009 года - 3500 рублей.

Полагаем, что в данном законопроекте следует урегулировать вопрос об индексации максимальных размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в период 2009 и 2010 годов (см. часть 1 статьи 12 проекта), так как исходя из содержания пояснительной записки к проекту федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" (см. страницы 33 и 34) общий уровень заработной платы (доходов) населения, например, работников бюджетной сферы и федеральных гражданских служащих, существенно увеличится. Отмечаем, что именно заработная плата (доход) служит базой для начисления единого социального налога, формирующего доходы бюджета Фонда.

Частью 1 статьи 17 законопроекта предусмотрена оплата услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности, во время и после родов. При этом устанавливается, что при отсутствии таких учреждений оплата указанных услуг может осуществляться также медицинским организациям, в которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ.

Однако, учитывая положения статьи 3 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", органы государственной власти не вправе размещать государственный заказ для выполнения несвойственных им функций, в частности, по организации оказания медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, поскольку названная функция в соответствии со статьями 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан является вопросом местного значения. Обращаем также внимание, что реализация гарантированных государством прав граждан, в том числе и прав на получение медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения, обеспечивается средствами соответствующего бюджета в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным разграничением полномочий. В противном случае, практически под реализацию каждой провозглашенной гарантии для граждан следует предусматривать указание о необходимости размещения государственного заказа, например, для государственного задания по оказанию дополнительной бесплатной медицинской помощи, выполняемого учреждениями здравоохранения, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, организация которой также является вопросом местного значения. Вместе с тем, в положениях проектов федеральных законов N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" (см. наименования ЦСР 4700100, 5054100 на страницах 187 и 254 приложения 10, страницах 183 и 248 приложения 12, страницах 131 и 366 приложения 28, страница 132, 369 и 394 приложения 31) и N 425357-4 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" (см. статью 9), устанавливающих государственное задание по оказанию дополнительной бесплатной медицинской помощи, такое указание о государственном заказе отсутствует.

Редакция части 1 статьи 17 законопроекта нуждается в уточнении, поскольку в ней отсутствует указание об установлении порядка постановки на диспансерный учет ребенка первого года жизни в отличии от нормы, содержащейся в части 1 статьи 10 проекта федерального закона N 425357-4 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года", в которой также оговариваются те же расходы по диспансерному наблюдению ребенка первого года жизни. Поэтому указанную часть следует дополнить словами "в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации".

Положение части 3 статьи 18 законопроекта, регулирующее вопрос использования остатка межбюджетных трансфертов, полученных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, не корреспондируется с частью 2 статьи 10 проекта федерального закона N 425357-4 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" в части сроков использования указанных остатков (в первой норме срок использования устанавливается на весь 2008 год, в другой - только на первый квартал 2008 года).

В приложении 1 содержатся сведения, установленные пунктом 2 статьи 20 БК РФ об утверждении перечня и кодов главных администраторов доходов бюджета. Вместе с тем отмечаем, что предложенная формулировка наименования указанного приложения отличается от наименования аналогичного приложения проекта федерального закона N 425357-4 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на период до 2010 года". Полагаем, что в наименованиях идентичных приложений к федеральным законам о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации должно соблюдаться единообразие.

Представленная структура расходов Фонда на 2008 год (приложение 3) и на 2009 и 2010 годы (приложение 4), отражающая расходы на оздоровление детей (ЦСР 5054300), обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (ЦСР 5050201), оказание государственной социальной помощи по санаторно-курортному лечению (ЦСР 5050301), оплату медицинской помощи в период беременности, родов и в послеродовой период (ЦСР 5053500), обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний (ЦСР 5053904), проведение углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами (ЦСР 5054000), на оплату путевок на санаторно-курортное лечение (ЦСР 5054302), доставку и пересылку страховых выплат (ЦСР 5053905) через их детализацию по виду расходов 005 - "Социальные выплаты", оставляет неясным механизм финансирования перечисленных расходов, поскольку в содержании как действующих законодательных актов Российской Федерации, так и рассматриваемых Государственной Думой проектах федеральных законов предусматривается осуществление определенных мер путем их предоставления гражданам в натуральной форме (например, оказание им медицинской помощи, предоставление санаторно-курортного лечения и т.п.), а не денежными выплатами, как это предполагается в законопроекте с применением вида расхода "Социальные выплаты" (см., например, статью 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи", абзац четвертый пункта 1 статьи I Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев па производстве и профессиональных заболеваний", статью 10 и 17 данного законопроекта и статью 10 проекта федерального закона N 425357-4 "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на период до 2010 года"). Кроме того отмечаем, что оплату услуг, покрываемую средствами бюджета Фонда, перечисляемыми конкретным организациям (а не гражданам), о которой идет речь в структуре расходов Фонда, вряд ли можно относить к социальным выплатам (пенсиям, пособиям, стипендиям и т.д.), производимым гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного по объективным обстоятельствам (по болезни, в случае наступления старости, рождения детей и т.п.), либо в целях их поддержания и предоставления им средств к существованию.

Обращаем внимание, что в законопроекте в структуру расходов бюджета Фонда включены расходы на строительство объектов общегражданского назначения, в том числе жилья (см. ЦСР 1020200 и 1020201 в приложениях 3 и 4). Учитывая, что бюджет Фонда утверждается на трехлетний период (2008-2010 годы), полагаем необходимым рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации", что позволит регламентировать обоснованность таких расходов и будет отвечать требованиям статьи 147 БК РФ, согласно которой расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования.

В структуре расходов Фонда (страница 9 приложения 3 и страница 11 приложения 4) по ЦСР 5055000 предусматриваются расходы с наименованием "Пособия по уходу за детьми-инвалидами", которое не позволяет их идентифицировать как оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом, производимую в соответствии со статьей 262 Трудового кодекса Российской Федерации. В связи с этим, указанное наименование нуждается в уточнении.

В наименовании ЦСР 5050506 "Пособия на усыновление детей" (страница 5 приложения 3 и страница 6 приложения 4) следует слова "на усыновление" заменить словами "при усыновлении", что будет согласовываться с пунктом 6 Порядка предоставления отпусков работникам, усыновившим ребенка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года N 719.

В подразделе 1.3. приложения 6 "На выплату пособий гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в сведениях на 2009 год следует цифру "1 578,0" заменить цифрой "1 588,0", что будет соответствовать цифровым показателям, представленным по ЦСР 5050704 приложения 31 (страница 127) проекта федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" и приложения 4 (страница 7) данного законопроекта, а также совпадать с итоговыми суммарными показателями по этому разделу. Имеются суммарные расхождения и в сведениях на 2009 год подраздела 4.2. этого же приложения "На выплату пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", где следует цифру "50 248,0" заменить цифрой "50 248,5" (см. цифровые показатели по ЦСР 5050703 на странице 127 приложения 31 проекта федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" и на странице 7 приложения 4 данного законопроекта).

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев