Заключение на проект федерального закона N 425339-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду и социальной политике от 14 мая 2007 г. N 3.2-122/2
по проекту федерального закона N 425339-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект федерального закона N 425339-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее:

Проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" подготовлен в соответствии с требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона "О внесении изменений Бюджетный кодекс Российской Федерации и приведении в соответствии с бюджетным законодательством отдельных законодательных актов Российской Федерации"), положениями Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годы и на основе Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) сформирован в новой структуре и содержит основные характеристики бюджета: объем доходов, расходов и дефицита бюджета.

Основные характеристики бюджета Фонда на 2008 год:

прогнозируемый общий объем доходов Фонда в сумме 2 330, 63 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 26,3%), из них 2 107,20 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 22%);

прогнозируемый общий объем расходов Фонда в сумме 2 099,90 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 21,5%); из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий - 2 079,63 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 21%);

прогнозируемый профицит бюджета Фонда - 27,57 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.

На 2009 год:

прогнозируемый общий объем доходов Фонда в сумме 2 699, 53 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий - 2 397,52 млрд. рублей;

прогнозируемый общий объем расходов Фонда в сумме 2 464,82 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий - 2 438,08 млрд. рублей;

прогнозируемый дефицит бюджета Фонда - 40,56 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.

На 2010 год:

прогнозируемый общий объем доходов Фонда в сумме 3 179,76 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий - 2 857,59 млрд. рублей;

прогнозируемый общий объем расходов Фонда в сумме 2 877,79 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий 2 841,06 млрд. рублей;

прогнозируемый профицит бюджета Фонда - 16,53 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.

Таким образом, прогнозируемый рост общего объема доходов бюджета Фонда за три года (2008 год и на период до 2010 года) составит 72%, расходов - 66%.

По отношению к ВВП доходы и расходы Фонда составят соответственно на 2008 год - 6,7% и 6,0%, в 2009 году 6,7% и 6,2%, в 2010 году - 7,1% и 6,4 процента. Удельный вес расходов на пенсионное обеспечение в объеме ВВП, в отличие от предыдущих лет, имеет тенденцию к росту.

Поступления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, направляемых на выплату страховой части трудовой пенсии, с учетом поступлений страховых взносов в виде фиксированного платежа определены на 2008 год в сумме 817,1 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 7,9%); на 2009 год - 929,8 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 22,7%); на 2010 год - 1 043,1 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2007 года на 37,7%).

Следует отметить, что на темп роста поступлений страховых взносов на выплату страховой части трудовой пенсии повлияло то обстоятельство, что с 2008 года для лиц 1967 года рождения и моложе уменьшается базовый тариф отчислений на страховую часть трудовой пенсии с 10% до 8% с одновременным увеличением тарифа на накопительную часть с 4% до 6 процентов.

Таким образом, темп роста поступлений страховых взносов существенно ниже темпов роста прогнозируемого общего объема доходов.

Также объем поступлений страховых взносов в виде фиксированного платежа не в полной мере учитывает рост объема поступлений, связанный с предполагаемым увеличением минимального размера оплаты труда (МРОТ) в 2009 и 2010 годах.

Так, размер фиксированного платежа, поступающего для выплаты страховой части трудовой пенсии, определен на 2008 - 2010 годы исходя из стоимости страхового года в сумме 3864 рубля, рассчитанной с учетом устанавливаемого с 1 сентября 2007 года МРОТ 2300 рублей.

Следует отметить, что на дефицит бюджета Фонда по страховой составляющей также значительно влияют имеющиеся обязательства по льготным пенсиям. По оценке, почти каждый третий пенсионер в стране имеет досрочно назначенную пенсию. Наличие значительного числа граждан, получающих пенсию на льготных основаниях, при сохранении единой для всех работодателей ставки единого социального налога (тарифа страховых взносов) и отсутствие вследствие этого отдельного источника финансирования досрочных пенсий увеличивает дефицит по распределительной составляющей бюджета Фонда.

Общий объем трансфертов из федерального бюджета для передачи Фонду в соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" в 2008 году составит 1 280,3 млрд. рублей (или с ростом 33,4% к утвержденному уровню 2007 года) и распределяется по следующим направлениям финансирования:

- на выплату базовой части трудовой пенсии в 2008 году - 707,7 млрд. рублей или с ростом 26,4% к утвержденному уровню 2007 года (в 2009 году - 876,6 млрд. рублей; в 2010 году - 1 033,0 млрд. рублей);

- на покрытие дефицита Фонда направляются 184,6 млрд. рублей против 88,25 млрд. рублей в 2007 году (в 2009 году - 149,1 млрд. рублей, в 2010 году - 251,6 млрд. рублей);

- на выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных доплат к государственным пенсиям (ежемесячному пожизненному содержанию), дополнительного ежемесячного материального обеспечения гражданам Российской Федерации за выдающиеся заслуги, пособий и компенсаций, включая расходы на доставку, в 2008 году - 122,4 млрд. рублей или с ростом 22,2% к утвержденному уровню 2007 года (в 2009 году - 151,5 млрд. рублей, в 2010 году - 168,3 млрд. рублей);

- на выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения отдельным категориям граждан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.03.05 г. N 363 и Указом от 01.08.2005 г. N 887 в 2008 году - 13,7 млрд. рублей (в 2009 году - 12,3 млрд. рублей; в 2010 году - 11,1 млрд. рублей).

- на выплату ежемесячной денежной выплаты в 2008 году - 251,7 млрд. рублей (в 2009 году - 266,5 млрд. рублей; в 2010 году - 282,2 млрд. рублей);

- на социальную поддержку Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы из федерального бюджета будут направлены в бюджет Фонда средства в 2008 году 10,7 млн. рублей (в 2009 году - 11,9 млн. рублей; в 2010 году - 12,7 млн. рублей);

- на предоставление в 2010 году материнского (семейного) капитала в объеме трансфертов предусмотрены средства в сумме 55,0 млрд. рублей;

- на разрешение проблемы пенсионного обеспечения граждан, выезжающих за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, посредством установления коэффициентов 1,5 и 1,3 к базовой части трудовой пенсии федеральным бюджетом предусмотрены ассигнования 8 млрд. рублей ежегодно;

- на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, из федерального бюджета будут направлены в бюджет Фонда средства в 2008 году - 203,3 млн. рублей (в 2009 году - 226,3 млн. рублей; в 2010 году - 241,0 млн. рублей).

Учитывая тот факт, что число лиц, обращающихся за указанной компенсацией расходов на проезд к месту отдыха и обратно, существенно возросло, Комитет полагает, что финансирование указанных расходов должно быть значительно увеличено.

В связи с вышеизложенным, необходимо подчеркнуть продолжающееся увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы, что свидетельствует об усиливающейся тенденции ее отхода от страховых принципов.

Проектом бюджета Фонда предполагается проведение следующих мероприятий по увеличению размеров трудовых пенсий:

в 2008 году:

- с 1 апреля индексация базовой части трудовой пенсии на 7,0%;

- с 1 августа увеличение размера базовой части трудовой пенсии по старости до 1545 рублей (что эквивалентно индексации на 14,6%);

- с 1 февраля индексация страховой части (в связи с ростом потребительских цен) на 8,0%, а с 1 апреля дополнительное увеличение страховой части на 7,5%.

В результате проведения этих мероприятий средний размер трудовой пенсии на конец 2008 года составит 3997,6 рублей и увеличится на 653,8 рубля или 19,6% (на конец 2007 года, по оценке, средний размер трудовой пенсии составит 3343,8 рублей и, соответственно, увеличится на 449 рубля или на 15,5%).

Соотношение среднегодового размера трудовой пенсии к величине прожиточного минимума пенсионера (ПМП) составит 115,3% (величина ПМП на 2008 год определена в сумме 3273 рубля).

Средний размер социальной пенсии на конец 2008 года составит 2804,5 рублей.

В 2009 году предполагается провести:

с 1 апреля индексацию базовой части трудовой пенсии на 6,8%;

с 1 августа - увеличение размера базовой части трудовой пенсии по старости до 1950 рублей или 18,2%;

с 1 февраля индексацию страховой части трудовой пенсии на 7,0%, с 1 апреля дополнительное увеличение на 6%.

На конец 2009 года средний размер трудовой пенсии достигнет 4804,5 рублей (рост на 20,2%).

Соотношение среднегодового размера трудовой пенсии к величине к ПМП - 124,9% (величина ПМП на 2009 год определена в 3566 рубля).

Средний размер социальной пенсии на конец 2009 года составит 3540,3 рубля.

Таким образом, поставленную Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации задачу по повышению за период 2007 - 2009 годы среднего размера трудовой пенсии на 65% молено считать реализованной лишь при учете индексаций и увеличения пенсий, проведенных в 2007 году (средний размер трудовой пенсии на 1 января 2007 года 2894,8 рубля и на конец 2009 года 4804,5 рубля).

В этой связи Комитет отмечает, что необходимо обеспечить повышение среднего размера трудовой пенсии на 75 - 80%.

Комитет также отмечает, что принимаемые меры для решения ранее поставленной задачи увеличения к 2009 году размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера будут достигнуты к октябрю 2009 года.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту о бюджете Фонда размер социальной пенсии на 1 октября 2009 года составит 3540,34 рубля или 99,3% к ПМП.

В 2010 году предполагается провести:

- с 1 апреля индексацию базовой части трудовой пенсии на 6,5%;

- с 1 февраля индексацию страховой части трудовой пенсии на 6,8%; с 1 апреля дополнительное увеличение на 6%.

На конец 2010 года средний размер трудовой пенсии увеличится на 457,2 рубля и составит 5261,7 рублей (рост на 9,5%).

Соотношение среднегодового размера трудовой пенсии к величине ПМП - 132,9% (величина ПМП на 2010 год определена в размере 3881 рубль).

Средний размер социальной пенсии на конец 2010 года составит 3770,5 рубля.

Расходы на доставку пенсий, пособий, ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан и других социальных выплат определены исходя из 1,5% выплаченных сумм и осуществляются за счет источников, из которых финансируется соответствующая пенсия (части пенсии), ежемесячные денежные выплаты и другие социальные выплаты отдельным категориям граждан.

Суммарные затраты Фонда на доставку пенсий, пособий, и других социальных выплат в 2008 году составят около 21,6 млрд. рублей (без учета доставки ЕДВ), из них 10,3 млрд. рублей - финансируемые за счет средств федерального бюджета; в 2009 году - соответственно 25,9 млрд. рублей и 12,7 млрд. рублей; в 2010 году - 29,7 млрд. рублей и 14,7 млрд. рублей.

Комитет обращает внимание, что объем расходов на доставку пенсий, пособий, ЕДВ и других социальных выплат ежегодно увеличивается. За 2010 год (с учетом доставки ЕДВ) их объем составит свыше 33,29 млрд. рублей и, по сравнению с 2002 годом, увеличится в четыре раза. Вместе с тем, Правительством Российской Федерации до настоящего времени не приняты экономически обоснованные тарифы на доставку ФГУП "Почта России" пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат и других социальных выплат. В то же время Государственной Думой дважды принимались постановления по данному вопросу при принятии бюджетов Фонда на 2006 и 2007 годы.

В расходной части проекта бюджета Фонда предусмотрены средства на выплату страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на индивидуальных лицевых счетах работающих военных пенсионеров в соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 11.05.2006 года N 187-О в 2008 году - 2,99 млрд. рублей; в 2009 - 3,44 млрд. рублей; в 2010 - 3,94 млрд. рублей.

Расходы, связанные с перерасчетом размеров трудовых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов предусмотрены проектом бюджета Фонда в следующих объемах: 2008 год - 1,13 млрд. рублей; 2009 год - 1,29 млрд. рублей; 2010 год - 1,46 млрд. рублей.

Суммарные расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и его территориальных органов предусмотрены в следующих объемах: в 2008 году - 46,87 млрд. рублей, или 2,2% от общих расходов бюджета Фонда; в 2009 году - 49,11 млрд. рублей (2,0%); в 2010 году 49,11 млрд. рублей (1,7%). Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и его территориальных органов на 2008 год и период до 2010 года в структуре общих расходов Фонда неуклонно снижаются. Кроме того, расходы на содержание системы Фонда на 2010 год определены на уровне 2009 года, то есть без учета индексов-дефляторов.

В составе указанных сумм не учтены расходы на обеспечение выполнения функции по регистрации возникновения права и учета лиц - получателей базового материнского капитала, дополнительно возложенные на Фонд с 1 января 2007 года.

Данное положение не может не сказаться на условиях оплаты труда работников Фонда, а также функционировании системы Фонда, осуществление им функций как страховщика по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации, так и дополнительных государственных функций в области социальной политики.

Расходы на капитальные вложения, предусмотренные проектом бюджета Фонда, существенно ниже утвержденных на 2007 год и имеют тенденцию к снижению (1600 млн. рублей на 2008 год, 1000 млн. рублей на 2009 год, 600 млн. рублей на 2010 год), не покрывают потребности в обеспечении помещениями управлений Фонда для улучшения приема и обслуживания населения, не позволяют снизить затраты на их содержание. Представляется целесообразным выделение Фонду средств на завершение строительства уже строящихся объектов.

Также как и в предыдущие годы в ассигнованиях из федерального бюджета не предусмотрены административные расходы Фонда на оказание услуг по реализации государственных функций в области социальной политики, включающих в себя выплаты ЕДВ и дополнительного материального обеспечения некоторым категориям граждан. Расходы на их осуществление производятся из средств, предусмотренных на обеспечение текущей деятельности Фонда.

Комитет отмечает, что представленным законопроектом не предусмотрены средства на социальные программы, а также на оказание адресной социальной помощи пенсионерам (в 2007 году на эти цели выделялось 1,45 млрд. рублей). Вместе с тем, социальные программы, включающие оказание адресной социальной помощи - одна из хорошо зарекомендовавших себя программ оказания адресной помощи неработающим пенсионерам.

Статьей 14 законопроекта устанавливается, что суммы страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии, не учтенных в общей части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, направляются Фондом на финансовое обеспечение выплаты страховой части трудовой пенсии; страховые взносы на накопительную часть пенсии, не учтенные в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, учитываются в составе остатка средств пенсионных накоплений, не переданных в доверительное управление УК.

Следует отметить, что страховые взносы являются индивидуально возмездными платежами, от объема поступления которых напрямую зависит размер трудовой пенсии. Не разнесение их по индивидуальным лицевым счетам застрахованных лиц не означает, что они утрачивают сущность страховых взносов.

Поскольку страховые взносы в любой момент времени могут быть востребованы застрахованными лицами, а ответственность по указанным обязательствам наряду с Фондом несет государство, считаем необходимым ежегодно отражать сумму страховых взносов, которые не были разнесены по индивидуальным лицевым счетам.

В соответствии со статьей 16 законопроекта в 2008 году и в период до 2010 года (учитывая, что бюджет Фонда сформирован с учетом средств федерального бюджета, передаваемых на покрытие дефицита бюджета Фонда) резерв бюджета Фонда в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, не создается.

Доходы бюджета Фонда, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части составляют в 2008 году 223,4 млрд. рублей (в 2009 году 272,0 млрд. рублей, в 2010 году 322,2 млрд. рублей).

Из них: страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2008 году - 211,6 млрд. рублей; 2009 год - 254, 2 млрд. рублей; 2010 год - 300,4 млрд. рублей; пени, штрафы и иные финансовые санкции соответственно 0,56 млрд. рублей; 0,67 млрд. рублей; 0,78 млрд.рублей.

Доходы, полученные в 2008 году от временного размещения средств пенсионных накоплений текущего года, составят 4,3 млрд. рублей (2,3% - от суммы размещенных средств), доходы от размещения средств, не переданных в Управляющие компании (УК) по состоянию на начало года, - 4,5 млрд. рублей. Доходы 2009 года составят 13,5 млрд. рублей; в 2010 году - 15,7 млрд. рублей.

Доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисленные УК, в 2008 году составят 2,3 млрд. рублей (4,37% от суммы прироста средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление УК за период инвестирования); в 2009 году - 3,4 млрд. рублей; в 2010 году - 5,0 млрд. рублей.

По расходам накопительная составляющая характеризуется следующими показателями: в 2008 году - 20,3 млрд. рублей; 2009 - 26,7 млрд. рублей; 2010 - 36,7 млрд. рублей, в том числе расходы, связанные с ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, обеспечением формирования средств пенсионных накоплений и выплаты накопительной части трудовой пенсии: 884,9 млн. рублей, 981,3 млн. рублей и 1 072,9 млн. рублей соответственно. Оплата расходов, связанных с временным размещением средств пенсионных накоплений и реализацией активов, приобретенных за счет средств пенсионных накоплений для последующей передачи в УК и в НПФ, составляет 33,3 млн. рублей, 50,2 млн. рублей и 59,6 млн. рублей соответственно.

На выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц предусмотрены средства в объеме 1,99 млрд. рублей в 2008 году; в 2009 году - 2,97 млрд. рублей и 4,06 млрд. рублей в 2010 году. До настоящего времени Правительством Российской Федерации не изданы нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление выплат средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных граждан.

Средства для передачи в НПФ в 2008 году предусмотрены в объеме 17,4 млрд. рублей; в 2009 году - 22,8 млрд. рублей и в 2010 году - 31,6 млрд. рублей.

Следует подчеркнуть, что низкая доходность от временного размещения средств пенсионных накоплений в разрешенные законодательством Российской Федерации виды активов, а также от операций по инвестированию средств пенсионных накоплений в 2008 - 2010 годы, также как и в предыдущие годы, приведет к обесцениванию пенсионных накоплений. До настоящего времени Правительством Российской Федерации не приняты меры по расширению перечня инструментов при инвестировании средств пенсионных накоплений УК, включая государственную УК и изменения порядка инвестирования средств пенсионных накоплений, формируемых в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (УК).

Необходимо также отметить, что в проекте федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года не учтены расходы федерального бюджета на софинансирование добровольного пенсионного накопления, тогда как в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию указывалось на формирование системы добровольного пенсионного накопления.

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года" с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.К. Исаев