Заключение на проект федерального закона N 349848-4 Технический регламент на масложировую продукцию (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 декабря 2006 г. N вн 2.2-1/4412
по проекту федерального закона N 349848-4 "Специальный технический регламент "О масложировой продукции, ее производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации", внесенному членами Совета Федерации В.Г. Завадниковым, С.А. Шуваловым, С.Ф. Лисовским (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив названный проект федерального закона (далее - законопроект), Правовое управление сообщает следующее.

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона - статья закона может делиться на части; части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных, видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не содержать конкретных технических и технологических показателей. Между тем, нормативные параметры законотворчества обязательны и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из изложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне, либо переформулированы соответствующим образом, чтобы он полностью соответствовал общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Представленным законопроектом предлагается принять названный специальный технический регламент, глава 4 которого регламентирует вопросы установления требований безопасности производства масложировой продукции, включая эксплуатацию зданий и сооружений, эксплуатацию машин и оборудования, взрыво-пожаробезопасность, требования экологической безопасности. При этом в указанной главе законопроекта содержится большое количество отсылочных норм к законодательству Российской Федерации (см. статьи 7-12). В этой связи следует отметить, что согласно положениям статьи 8 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) в Российской Федерации должны действовать общие технические регламенты (в частности - общие технические регламенты о безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования, безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий, пожарной безопасности, экологической безопасности) и специальные технические регламенты. При этом обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов. Специальные технические регламенты должны устанавливать требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении: которых цели, определенные Федеральным законом N 184-ФЗ (пункт 5 статьи 8) для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов и степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом. При этом обращаем внимание, что перечень общих технических регламентов является исчерпывающим (пункт 4 статьи 8 Федерального закона N 184-ФЗ). Учитывая, что еще не принят ни один общий технический регламент, принятие какого-либо специального технического регламента (в том числе названного специального технического регламента) в отсутствие соответствующих общих технических регламентов вряд ли правомерно.

Кроме того, следует учитывать, что Программой разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2005 года N 1889-р, предусмотрена разработка и внесение в Правительство Российской Федерации специальных технических регламентов о требованиях к безопасности продукции животного происхождения (пункт 65), о требованиях к безопасности пищевых продуктов и процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации (пункт 66), о требованиях к безопасности продуктов детского питания, процессов их производства, хранения, перевозки и реализации (пункт 67), о требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного из генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных (пункт 68), в рамках которых и должны, на наш взгляд, решаться вопросы, связанные с установлением требований в отношении конкретных видов продукции, о которых идет речь в законопроекте. Следует также отметить, что положения законопроекта, устанавливающие правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, должны устанавливаться Правительством Российской Федерации (пункт 11 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ).

В связи с использованием в законопроекте термина "предприятие" (см. статьи 12, 18) обращаем внимание, что в Гражданском кодексе Российской Федерации используется понятие "организация", являющееся общим для всех организационно-правовых форм юридических лиц (см. статьи 48, 50). Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (статья 132 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В законопроекте (статьи 15, 16 и 17) приводятся условные наименования федеральных органов исполнительной власти - "федеральный орган по техническому регулированию", "федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию". В случае, если речь идет о разных органах (Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, Министерстве промышленности и энергетике Российской Федерации), то указанные условные наименования данных органов необходимо привести в соответствие с положениями о них, утвержденными соответственно постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284 и от 17 июня 2004 года N 294.

Из законопроекта не ясно, о каком именно "органе государственного контроля (надзора)" идет речь в статье 17.

В статье 20 законопроекта необходимо исключить слова "и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти", так как данные документы являются составной частью нормативных правовых актов Российской Федерации, о которых говорится в данной статье.

Кроме того, полагаем необходимым отметить, что законопроект направлен на предотвращение причинения вреда, в том числе окружающей среде, а оценить предусмотренные в законопроекте для этого средства, на наш взгляд, возможно с помощью государственной экологической экспертизы (статья 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе").

Законопроект нуждается также в существенной юридико-технической доработке.

Наименование законопроекта необходимо скорректировать. "Специальный технический регламент" - не вид законодательного акта. Слова "специальный технический регламент" должны быть составной частью наименования.

В тексте статьи не должно быть ненумерованных абзацев (корректировки требуют статьи 1, 5, 16, 17).

Статья делится на части, которые обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статьи подразделяются на пункты, которые обозначаются арабской цифрой с закрывающей круглой скобкой.

Если статья состоит из одной части, то такая часть не нумеруется (статьи 8, 11, 18 и 19).

Пункты части статьи пишутся со строчной буквы и через точку с запятой (часть 8 статьи 17).

Не допускается, чтобы пункты разделялись союзом "и" или "или" (часть 12 статьи 15).

При ссылках на структурные единицы законодательного акта сокращения (например, "п. 2 статьи 25") не допускаются.

Неверно оформлены ссылки на другие законодательные акты.

Федеральные законы "вступают в силу", а не "вводятся в действие".

При оформлении статьи о вступлении федерального закона в силу должна использоваться формулировка "по истечении ............... после дня его официального опубликования".

По статье 20 законопроекта:

слова "С момента вступления настоящего" заменить словами "Со дня вступления в силу настоящего";

уточнить терминологию "нормативные правовые акты Российской Федерации" и "нормативные документы федеральных органов исполнительной власти", "документы, подтверждающие соответствие" (кому, чему?);

слова "принятые до вступления в силу" заменить словами "принятые до дня вступления в силу".

В таблицах приложений к проекту федерального закона содержатся разнообразные надстрочные и подстрочные символы и индексы, которые невозможно будет отобразить в машиночитаемом виде, поскольку и ИПС "Законодательство России" Спецсвязи ФСО России, и ИПС "Эталонный банк правовой информации" Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, и ИПС "Закон" Правового управления Аппарата Государственной Думы работают в ASCII-кодировке.

ASCII-коды не позволяют должным образом отображать тексты документов, содержащих такие символы. В настоящее время для документов, содержащих верхние индексы структурных единиц нормативных правовых актов (например, "пункт 3.1"), принято условное обозначение через знак "дефис" после основного номера (например, "пункт 3-1").

Различные "звездочки", сноски, нижние и верхние индексы и т.п. правильным образом отобразить в электронных текстах будет невозможно, что приведет к огромным затруднениям в размещении таких текстов в электронном виде и к невозможности корректной работы с электронными версиями законодательного акта.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев